牛津通识读本：腐败 [15]
公民社会：国内和国际
公民社会的概念可以追溯到亚里士多德，但直到18世纪才成为社会科学研究中的重要概念。从此以后这个词面目模糊，对其确切意思至今仍然存在分歧。由于已经考虑了商业企业的作用，为适应本书主题，我们所分析的公民社会的其他主要组成部分将包括大众媒体、非政府组织和社交媒体。
在运行良好的民主制度中，纸媒和网络媒体都可以在打击腐败方面发挥重要作用。它们可以调查指控并公布结果，直接和间接地向当局施压，让当局深入追究。遗憾的是，许多国家的大众传媒不享有本该拥有的自主权。在描述媒体可以承担的多种角色和具有的多重性质时，罗德尼·蒂芬以犬类譬喻，将它们分为五个可能的类别：看门狗（媒体的理想角色）、戴口罩的看门狗（媒体受到严格限制，约束不仅来自审查制度，还来自诽谤法，这些法律严重偏向被媒体曝出不端行为的人的利益）、宠物狗（媒体甘受政治精英操纵）、狂吠的猎狗（媒体发出很多噪声，经常互相抄袭，但既没有妥当调查案件，也没有发挥建设性作用）和狼（最危险的类型，媒体对指控的调查漫不经心，公布时罔顾责任，从而增强公众愤世嫉俗的情绪并削弱体制的合法性）。
从蒂芬的分类中可以清楚地看出，媒体在打击腐败方面发挥的作用可能有限，甚至是消极的。后者的一个例子，同时也是“戴口罩的看门狗”的一个例子是，俄罗斯在2013年通过了一项法律，禁止媒体公布高级官员家庭成员私人资产的详情。有人指控，莫斯科政治精英中有人以家庭成员（包括儿童）的名义不正当地登记财产，以便隐藏自己的部分财富；无论真相如何，任何设法调查和公布结果的媒体都有可能面临诉讼。
NGO（非政府组织）一词早在1945年便第一次出现，但这个首字母缩略词自1970年代以来才开始普及，自1990年代起则变得越来越为人熟知。非政府组织有许多类型，我们将只考察致力于打击腐败的那一类，其中既有国内的也有国际的。
最著名的国际反腐败非政府组织是设在柏林的透明国际，它是全球组织，但在许多国家有地方分支机构（“国家分支机构”）。其幕后筹划者彼得·艾根，此前一直维持着世界银行在东非的运行，对腐败的地方精英们将本该用来帮助穷人的国际资助据为己有日益愤怒。于是，艾根于1993年创立透明国际，从那时起担任该组织的主席直到2005年。
除了前面章节中讨论的各种腐败指标，透明国际还提供了实用的“工具包”。透明国际深知在各种文化和机构中打击腐败的“一刀切”做法是不恰当的，于是明智地为想要反腐的人和组织确立和解读了各种方法（工具），供其根据自身的需要和情况取用。
透明国际提出的另一个倡议，是自1990年代以来在公共采购中推广“诚信契约”。用透明国际自己的话来说，诚信契约“本质上是发包的政府机构和竞标的公司之间的一份协议，双方同意在合同范围内避免贿赂、串通和其他腐败行为”；这种契约纳入了一种监督体制，非政府组织（通常是当地的透明国际分支机构）将依此设法检验签署国在实践中遵守诚信契约的程度。
另一个国际非政府组织是U4反腐败资源中心，成立于2002年，总部设在挪威卑尔根。该组织与透明国际的工作重点略有不同：它主要帮助（主要是欧洲的）捐助组织减少与其发展援助计划相关的腐败。除此以外，它还与透明国际紧密合作，后者在柏林总部维持着U4的咨询服务。其他非政府组织以及国际性非政府组织联盟包括全球见证组织和全球诚信组织。
世界上多数国家也有许多单个的国内反腐败非政府组织。其中，来自100多个国家的350多个组织通过《联合国反腐败公约》联盟相互关联起来。该联盟成立于2006年，负责协调各种非政府组织的工作，并分享最佳实践经验。另一个全球网络是“发布付费内容”组织，在全球拥有800多个民间社会组织成员，其关注重点是采掘业的腐败和其他玩忽职守行为。
到目前为止，我们关注的重点都是有正式组织的机构，这些机构将反腐作为其首要或主要目标。但有时，比这些机构更强大的是一般公众。普通公民打击腐败的一种简单方法是报告已知或疑似的案件，或者仅仅是提出打击腐败的建议；这通常有一定的技术要求，例如要用到电话或电脑，但并非总有技术门槛（见图6）。另一种方法是公众成员拒绝行贿。遗憾的是，这一点有时说起来容易做起来难：如果自己或家人为了保命而获得医治的唯一方法，是向本该提供免费治疗的医生行贿，那么情有可原的是，许多人都会这么做。
图6 肯尼亚的反腐意见箱：打击腐败也有技术含量不高的方法
此外，还有其他方式可以使公众发挥重要作用。社交媒体在各种领域，包括反腐方面，正变得越来越重要。在俄罗斯，关于腐败问题（特别是公共采购方面）最著名的博客作者是亚历山大·纳瓦尔尼。纳瓦尔尼的批评性博文引起了无数俄罗斯人的共鸣，他本人曾被视为2018年俄罗斯总统的热门人选。在全球层面，脸书网站现在有一项功能，叫“说出腐败政治家和公务员的名字并羞辱他们”。
图7 在全球许多地区，针对腐败的公众抗议越来越常见
在2012年所写的腐败主题的著作中，弗兰克·沃格尔强调了推特的作用，认为这是经历了所谓“阿拉伯之春”的一些国家政治意识得以提高的主要因素，也可能是打击腐败的强大武器。毫无疑问，推特可以迅速动员起数千人抗议各种形式的不公正，包括腐败；推特在近年来发挥了作用，推动多国公民参加针对腐败的大规模抗议活动，包括阿根廷、巴西、保加利亚、印度、泰国、土耳其、乌克兰、美国和许多其他国家（图7）。一些大规模示威促使政权崩溃，另一些则招致了严厉的镇压。不过在后一种情况下，政权通常降低了自己的合法性，使其最终的覆灭更为可期。
对反腐的批评
从本章可以清楚地看出，国际上对腐败的关注只有20年左右的历史。20年间，反腐运动几乎呈指数级增长。然而，这种发展趋势招致了一些人的批评，主要有两个原因。
首先，有些人指责国际反腐运动（至少是其中的一部分）为“文化帝国主义”。毫无疑问，运动的一些方面咄咄逼人，干涉了国家主权。但应当承认，这样做往往是由于该国印象腐败程度高，许多公民义愤填膺同时又感到无能为力。调查显示，一般公众往往感谢外部机构向国内精英施压、让其腐败行为收敛，尤其是在困难人群能由此得到外部援助的情况下。
第二，越来越多的批评者（其中多数是学者）声称，反腐斗争的结果是出现了一个反腐“行业”，它有了既得利益，有动力在反腐领域创造尽可能多的新岗位，使腐败状况看起来尽可能地严重。批评者认为，反腐败非政府组织和国家资助的反腐机构如果在减少腐败方面极为成功，就会面临鸟尽弓藏的局面，从而失去资金甚至遭到解散。从某种意义上说，反腐行业正面临着自身腐败的指责。
这种说法无疑有些道理，却并非无可指摘。例如，只有认定腐败已经最终根除，或者更务实地说，已经永久地减少到“可控”水平，说反腐机构多余才能成立。在现实世界中，腐败不断改头换面卷土重来，解散为反腐而设立的机构可能会导致其不断以新的形式再生。
在批评反腐行业时，真正的危险是因噎废食。确保反腐机构高效、负责和透明至关重要，但是绝不能忘记腐败所具有的许多消极的、有时甚至是致命的影响。太多的分析人士发出尖锐的批评，却几乎没有提出任何积极的建议来解决这个极为现实的问题。
哪些方法奏效？
在本章和前一章中考察了许多打击腐败的方法之后，我们现在来解决就许多方面来说最为重要的问题：哪些方法是最有效的？遗憾的是，之前概述的每种方法都有缺点；由于篇幅限制，在分析这些方法时不得不有所取舍：这里将集中讨论国际努力的有效性，毕竟上一章已经评估了几种国内方法。那些数量繁多的公约等有没有什么显著效果，还是说它们实际上只是无用的虚文？
尽管欧盟和欧洲委员会有各种针对性的方案，腐败在大多数后共产主义国家仍然是一个严重问题。此外，2014年发表的第一份欧盟诚信体系报告明确指出，由于法规漏洞和道德政策执行不力，欧盟所属机构仍然容易受到腐败的影响。
根据2013年关于经合组织反贿赂公约执行情况的官方报告，“签署公约的40个国家中，有30个国家考虑到自身庞大的出口总额，几乎不会调查和起诉境外贿赂”——真是令人沮丧的结果。日本已批准该公约，但在多个场合都由于在现实中少有作为而受到批评。英国由于在2010年立法中严格反对公司贿赂而受到赞扬，但之前也曾被指在执行经合组织公约方面无甚作为。
此外，还存在倒退的危险。在引入经合组织公约后的第一个十年里，美国和德国证明自己是出色的好公民（到2013年英国和瑞士也有同样表现），利用基于公约的法律起诉了数量众多的国内公司。但是，正如透明国际在对经合组织公约执行情况的年度评估中经常指出的，如果美国和德国这样的“好公民”看到其他国家在履行公约承诺方面无所作为，它们迟早肯定会自问，对自己的国内公司加以惩罚，从而把业务拱手让给对公约口惠而实不至的那些国家的公司，这样做是否公平。如果答案是否定的，它们或许将不会再做模范公民。
就《联合国反腐败公约》而言，直到最近才有监督程序，即从2010年才开始有“第一个五年审查周期”；这项工作要到2015年才能完成，现在断言其成功还为时过早。[10]但是，一想到《联合国反腐败公约》自2005年即开始生效，人们必定会质疑，为什么评估其效力需要如此长的时间。而且，世界上一些贸易大国，特别是德国和日本，尚未批准《联合国反腐败公约》。该公约的效力到底有多大？理论上，已经批准公约的国家若不遵守，可以被诉至法院（联合国国际法院）；而在现实中，国际法院基本上没有执法权。
再来看看世界银行所付出的大量努力：事实已经表明，其跟踪调查能够大大减少腐败。但是，世界银行过去面临的一大批评是，它的那项严厉政策，即一发现重大腐败就取消援助项目，伤害了最需要帮助的人。另一个问题是，其禁止名单的对象主要为个人和小公司；似乎强势跨国公司的不端行为一般能够逃脱处罚，相对弱势的公司和个人却做不到。2011年对世界银行反腐工作进行了一项内部审查，报告表明情况是复杂的。虽然在许多国家