牛津通识读本：美国国会 [9]
参议员如同众议员一样，因共同利益被吸引到委员会之中。农业委员会成员所代表的各州也许各自生产小麦、玉米、棉花、烟草、食糖或乳制品，但他们都关注农产品补贴、国际贸易和紧急救济。军事委员会中的议员们倾向于强化国家防御，而参议院对外关系委员会和众议院外交事务委员会的成员更信赖外交活动。
图5 参议员爱德华·M.肯尼迪（马萨诸塞州民主党人）主持参议院司法委员会听证会。两侧分别为参议员霍华德·梅岑鲍姆（俄亥俄州民主党人）和斯特罗姆·瑟蒙德（南卡罗来纳州共和党人）
这些委员会的成员在其所属各州以外或许不为人知，他们更专注于立法工作而非寻求举国关注；他们设法取得更多成就，而将干扰降到最低程度。某些委员会更趋两极分化，尤其在司法委员会，两党都任命可靠的意识形态斗士在法庭上唇枪舌剑，或围绕宪法修正案和公民自由针锋相对。参议员以往就合乎资格的法官提名进行投票表决时，出于对总统的尊重，并不考虑意识形态，但随着时间的流逝，确认程序演变为总统和参议院之间意志的较量，原因在于联邦法官通过法律解释越发积极地参与到政策制定当中，这些法律解释超出了一些国会议员对他们原先意图的料想。
相对于众议员，参议员服务于更多的委员会，他们因此更是通才而非专才——众议院的议员们指责参议员乐此不疲地就所有议题对媒体高谈阔论。当两院在协商委员会上面对面时，双方的差异尤其显著，众议员或许更精通立法细节而较少依赖工作人员。
拨款：万事之源
一位新任参议员曾为军事委员会的任命求助于时任委员会主席理查德·拉塞尔参议员。拉塞尔予以回绝，他解释说国会不同于州立法机构，在州立法机构，同一个委员会可以批准项目并为这一项目的开支拨款。在参议院，当负责授权的委员会就某项事务召开听证会之后，拨款委员会也将独立举行听证会并根据其决定确定拨款，或多或少，或分文不予。拉塞尔建议道：“你需要的是拨款委员会的席位，那里是万事之源。”
国会掌握涉及全部联邦资金的钱袋权，这是立法职能的核心（宪法第一条第九款）。拨款逐年进行，法案须在10月1日前交予总统签署。然而，国会很少能赶上最后期限，并经常通过继续生效决议案（continuing resolution）维持前一年的支出水平。继续生效决议案不能满足不断变化的各类需求，因此并非为政府运作提供资金的最佳方式，但至少为国会争取到额外的时间。国会有时会将多项拨款法案并入综合性法案，将给予多个机构的拨款合而为一，使它们各得其所。不可预见的支出，如灾难救助，会通过补充拨款予以落实。
如今，最大一部分预算会用于社会保障、医疗保险、退伍军人年金等强制性计划以及国防开支。政府的其余项目和开支占用较少的一部分资金。常设委员会可以批准新项目，但这些项目只有在资金拨付给它们时才能启动。19世纪早期，参、众两院在没有拨款委员会的情况下运行，负责授权的委员会自然希望为它们通过的所有项目提供资金，如此显然需要守财的拨款委员会。为使程序更好地运行，国会于1921年设立预算局（如今的管理和预算局），又在1975年成立了预算委员会。
每年年初，总统将预算案交予国会后，超党派的国会预算办公室会进行审核并就开支和税收做出评估。预算委员会随之召开听证会，允许政府提出理由，并由一些外人作证。委员会分析家对总统的预算案逐行检阅，做出调整，并起草预算决议。总统通常会威胁要否决超出其预算要求的任何部分。议员们在审核会议上就分歧展开协商，他们形成的预算决议将作为来年的政府财政蓝图，其中估算了税收额、应享权利预期支出以及剩余拨款水平。如果预算决议至4月15日尚未通过，拨款小组委员会可以在没有决议的情况下开始工作，推动预算委员会按时完成任务。
《预算法》中有一项调节条款，它使预算委员会得以要求其他委员会根据预算调节其支出数额，无论是税收议案、应享权利支出还是直接支出。调节条款提供了一个重要的程序突破口，原因在于它对预算法案的辩论时长加以限制，以致无法在参议院中对法案采取阻挠议事行动。由于这项条款的存在，税收或应享权利的任何变化通常会以某年度“预算和调节法”的名目示人。众议院规则对修正案加以限制，参议员的辩论时间则被限制在50小时之内。即便在50小时之后，参议员仍可以提出修正案，只是不再有时间对其进行辩论。为了处理经常提出的大量修正案，参议院会举行“连续投票”（vote-a-ramas），也就是夜以继日地不间断投票，除非发起人撤回修正案。调节条款最初旨在协调国会预算委员会和拨款委员会之间的分歧，但能够避开阻挠议事行动使其成为一项具有吸引力的立法策略，可借以推动具有争议的立法在参议院获得通过。1981年，霍华德·贝克（田纳西州共和党人）领导参议院共和党人利用调节条款，使罗纳德·里根总统的大规模减税法案获得颁布。然而，由于众多参议员表示反对，参议院随后附加了一项条款，规定凭借调节条款获得通过的法案不能增加联邦赤字。
预算决定着两院拨款委员会能够分配的资金额度。它们将总额在下属十几个小组委员会间进行划分，各小组委员会再对其全部份额加以划拨。小组委员会监管联邦支出的若干具体领域，如农业、国防、国内外事务以及能源，其威望和权力之重使主席被冠以国会山“枢机主教”的称号。由于拨款委员会以外的议员很难追加修正案，委员会成员常被那些为其中意的项目寻求资助的人们强行留在参、众两院议场长谈。
参议院拨款小组委员会须待众议院拨款小组委员会先行行动，这使众议院拨款委员会在拨款程序中扮演更为重要的角色。其工作人员数量更为庞大，他们将起草原始法案和会议报告。由于参议员可以修改众议院确定的开支优先顺序，对于那些认为众议院委员会对其有所怠慢的机构和个人来说，他们起着上诉法院的作用。
参议院小组委员会偶尔先行召开听证会并起草法案，但若众议院认为参议院越权，便会向拨款抛出“蓝条子”[9]。众议院退回的参议院法案会附在一份否决决议之后，决议印在蓝色纸张上，其称呼由此而来。在其他一些情况下，众议院则发现，视而不见不失为权宜之计。比如，1982年面对巨额预算赤字，参议院通过修改众议院事实上已经降低税款的税收法案，又大幅度提高税款。
图6 参、众两院通过各自的全部拨款法案，随后召开协商会议化解双方分歧，本图所示为1970年代的一场会议
两院规则都禁止议员在拨款法案的基础上立法，也就是在拨款法案的基础上批准新项目并以拨款予以资助。这并没有阻止参议员设法向“必须通过”的受欢迎的拨款注入立法目标。曾经有主事官员裁决某项此类修正案违反规则，该项修正案的发起人提出上诉，而一场多数票决推翻了此前的裁决。在随后的四年中，这一先例使参议员们得以靠拨款法案立法，尽管规则中有禁令反对此举。多数党领袖特伦特·洛特（密西西比州共和党人）最终通过安排另一场投票推翻了这一先例，进而回归到规则上。洛特解释道：“我痛苦地意识到那是多大的错误。我们本不该在拨款法案的基础上立法。”
参议院会习惯性地修改众议院拨款，要求通过协商委员会化解分歧。众议院拨款委员会希望全体协商人员出席，而参议员中除了主席和资深少数党议员之外，通常来去自由。众议院代表团的庞大规模可以构成一种威胁，但参议员们可以简单地表明：“这是参议院的立场。我们不会退让。”如果达不成某种和解，议案将不会通过。
众议院随后将就会议报告投票表决，或接受，或否决，又或再次委托会议予以进一步讨论。一旦众议院采纳法案，协商委员会也就随之解散，参议院则必须接受或者否决报告。拨款法案如果获得通过将交予总统，总统有十天时间予以签署或否决。如若遭到否决，法案会重返国会，国会可以进行修改或尝试推翻否决。否决拨款是一项颇为棘手的工作，因为这些厚重的法案会包括一些位居总统优先处理事项前列的条款。但由于法案对于国会议员也具有重大利害关系，他们也唯恐遭到总统的反对。
拨款程序有时如同斗鸡，总统和国会提头相向，看哪一方最先调头。1995年，比尔·克林顿总统否决了若干项拨款法案。共和党作为国会多数党本可以通过一项继续生效决议案，使政府在原有支出水平下持续运行，最后却选择使联邦政府因资金匮乏而关门。多数党认为公众会指责总统。令他们惊讶的是，公众却反对中断政府服务，转而对国会百般责难。
通过被称为专项拨款的具体要求，拨款法案可以向某机构一次性提供一笔运作资金，也可以精确指示该机构如何支出经费。划拨专款由于围绕在其周围的游说活动已经遭到普遍反对，但许多议员还在对这一做法进行辩护，理由在于决定联邦开支的应该为民选代表而非政府官僚。专项拨款最初大多投向大学的研究计划。然而1996—2006年间，专款数量在一个会期中就从3000项猛增到1.3万项。市长们开始恳请本州议员为道路、污水处理厂、港口疏浚以及环境项目等不在行政分支目标清单前列的事项争取联邦资金。其他一些专款则反映出预算动议遭管理和预算局否决的行政分支的私下要求。当国会开始怀疑行政机关的优先支出事项，尤其在国防和情报领域，分治的政府便会鼓动采用这一办法。但即便在多数党和总统属于同一政党时，专款都在快速增长。过高的数额引起了公众的关注，其中一个代表性事件是2005年一项2.33亿美元的拨款被指定用于阿拉斯加两处人口稀少的社区之间一座“不知所终的桥梁”。
游说人员将专项拨款视为满足主