牛津通识读本：美国国会 [10]
约翰·F.肯尼迪还是参议员时，主持委员会挑选出五名杰出的美国参议员，将他们的肖像展示在参议院议会大厅外的接待室。肯尼迪将超越州和政党界限的具有政治家风范的举动作为最高标准予以褒扬。这种设想似乎正与“政治分肥”截然相对，而五位被选出的杰出参议员之一即为亨利·克莱［其他几位包括丹尼尔·韦伯斯特、约翰·C.卡尔霍恩、罗伯特·拉福莱特（威斯康星州共和党人）以及罗伯特·塔夫脱（俄亥俄州共和党人）］。内战前，克莱向道路修筑、运河开凿及港口疏浚等“国内改造”提供联邦扶持，由此推动了国家主义。克莱的计划在国会内部建立起政治联盟，同时试图以全国交通运输网连接各州。在国会这样多元民主的机构中，资助地区项目始终是决策当中的一项关键内容。一个多世纪后，参议员巴德·舒斯特（宾夕法尼亚州共和党人）主持众议院交通与基础设施委员会，对全国公路和机场建设展开立法工作。舒斯特推动其委员会扩大到75名议员，成为众议院最为庞大的委员会；他的理由是，在法案中拥有项目的议员越多，委员会便会在议场中获得越多的赞成票。针对舒斯特的批评意见称，他人后院的公共建设工程开支乃是政治分肥项目，舒斯特对此反驳道：“国会正在做的事情是越过他们的种种反对，为国家的未来创建资产。”
第四章 议场之上
保罗·西蒙（伊利诺伊州民主党人）在众议院供职十年后赢得选举进入参议院，参议院不同的运作方式对他完全适合。他认为众议院更多地受委员会驱动，不鼓励议员在其效力的委员会管辖范围之外提出法案。他曾为支持所属委员会之外的立法做出努力，其他委员会主席则经常轻蔑地回以“我们正在加以研究”。相反，参议员事实上可以不受限制地对辩论中的任何法案提出修正案。由于兴趣非常广泛，西蒙如今可以“涉足众多领域”。
就组织化的众议院和个人主义的参议院而言，两者议场的差异对于理解立法程序至关重要，但两处议事大厅旁听席的访客们在离开时对其所见所闻时常颇感困惑。他们可能看到议长在几乎空无一人的议事大厅发表演说，却如同被专心致志的同僚围绕左右，又或者在看起来永无止境的法定人数点名过程中，似乎不会开展任何事务。议场负责人和法案反对者或许会使用令人捉摸不透的议会辞令。那些曾希望聆听现代版丹尼尔·韦伯斯特的人们时常失望而归，但对立双方之间偶尔会爆发一场真正意义上的辩论，他们深谙议题，激情澎湃地唇枪舌剑。当铃声响起，议场中的一举一动纷然杂陈，议员们从各处门厅转进转出，进行投票表决，并三五成群地交换见闻或设法达成协议。
周密复杂的立法策略在议场的一言一行间得到调整以促成法案的颁布。相互对立的双方会利用一系列立法策略对法案加以推进或施加阻碍。由于党纪长期以来都难以在国会中得到贯彻，围绕重要法案会构建跨党同盟，每个政党都试图剔除另外一党中持有不同政见之人，这使许多立法之战的结果难以预测。
辩论、规则与程序
参、众两院议场上的活动是程序、政策、政治、个性和立场的混合体。每天的会议都始于一段时间的“早间事务”，议员们此时可以根据个人意愿做简短发言（众议院为一分钟，参议院可长达一小时）而不会遭到反驳。早间事务结束后，两处议会大厅便开始立法，尽管众议院严格的时间限制以及参议院的规则与传统都大体上保证了礼仪礼貌，但辩论却可能变得激烈异常。议员们可能在几乎空空如也的议会大厅发表讲话，支持或反对某项议题的双方也可能展开谈话。辩论记录员将各种言论记录下来，这些言论会公布在次日的《国会记录》中，在他们看来，“真正的政治家”会提前向他们奉上事先备好的文本。
在辩论中，众议院保留着五分钟规则，对议员发言时长加以限制，尽管在休会后，一些议员会根据“特殊程序”返场发表长篇讲话，在另一方不出席的情况下就某项议题进行“辩论”。特殊程序并不是立法会议，但还是会被列入《国会记录》，并通过C-SPAN进行播放，这可以帮助议员们锤炼论点并获得宣传。在1979年配备摄像机之前，众议院的议员们很大程度上是在委员会室建立起声誉的，但电视使他们得以向全国观众发言。一位频繁利用特殊程序的众议员注意到，只要出现在镜头中，“办公室的电话便会亮起灯来”。电视节目尤其有助于持不同政见者和少数党，他们或许在国会中缺乏将计划制定为法律的赞成票，却可以转而面向全国观众提出充分理由。
巴拉克·奥巴马（伊利诺伊州民主党人）在为期不长的参议员任职期间只在参议院议场中逗留过很短时间，主要为投票才匆匆进场，旋即前往处理其他紧急事务。在他若干次担任主席时，议场上通常只有一位参议员在几乎空无一人的大厅中讲话。他注意到，“在全世界最伟大的审议机构里，没有人在留心倾听”。丹尼尔·韦伯斯特和亨利·克莱令现代辩论望尘莫及，但政治演说早已成为陈迹，议场策略如今更有赖于投票表决而不是能言善辩。对于身在少数党而乐于在辩论中进行一番冷嘲热讽式攻击的搅局之人，一旦成为多数党的一员，就会对其他议员进行安抚、取悦或与之交易，以换取对其法案的支持。一些最为多产的立法者往往不事声张。他们认为，如果掌握选票，便无须发言；如果需要发言，便没有选票在握。有时，发言可能影响到法案获得通过的机会。参议员哈里·里德回忆道，当他进行首次发言提出纳税人权利法案（该法案在他作为众议员期间从未能在小组委员会中获得通过）时，主事官员和下一位等待发言的参议员刚好都是有税收管辖权的参议院金融委员会成员。他们听了他的发言并同意对他的法案伸出援手。里德评论道，法案得以通过“固然与我的沟通能力有关，但更加重要的是哪些人在留心倾听”。
相比于其他两大分支之中的任何一个，国会都更多地在公众的视野中谋事，更倾向于通过听证笔录、报告及其他参、众两院文件将多数事务予以公布。议员们谈论的几乎所有事情，连同一些他们没有谈论的事情，都会出现在翌日的《国会记录》中。宪法并没有要求国会在大庭广众之下运作或公布全部会议记录，只要求“不时”出版一期刊物。参、众两院保留了议程期刊，作为每日活动概要。它们不同于《国会记录》，后者脱胎于早期报刊记者为写入文章予以发表而撰写的笔记，随后编为《辩论年鉴》（Annals of Debate）、《辩论记录》（Register of Debate）以及《国会巡览》（Congressional Globe）。国会直至1840年代才为辩论雇用官方记者，政府印务局直到1872年才开始公布《国会记录》。这部日志囊括了一揽子信息，不仅包括法案文本和相关发言，还包括社论、颂词、毕业演讲、选民信件以及议员加入其中的呈现他们所读所思的大量其他内容。
议长或临时议长会从某个特定时间出现在任一议会大厅的几位等待发言的议员中选择议员轮流主持事务。有人将会议主持视为一项繁重的义务，但它是议员借以熟悉议程和规则的最佳途径。他们也可以应允为同僚担任主持而获得一些报偿。初出茅庐的主事官员需要做的只是谨遵建议（并大声重复规则专家的低语），一旦会议陷入争论，经验更加丰富的议员将接手主持。
参、众两院的规则专家们必须掌握正规规则以及数千先例。博学、公正、谨慎的规则专家在辩论中向双方提供信息，但避免因仅仅回答他们提出的一些问题而将一方的秘密泄露给另一方。众议院的程序比参议院更加系统严密，但两院都可以放宽乃至搁置规则。众议院可以通过转变为“全体委员会”实现这一点，其更为宽松的规则会加速工作进展（参议院只有在充当弹劾法庭时才作为全体委员会）。而参议院则要通过全体同意才能放宽或搁置规则。曾在两院效力的尤金·J.麦卡锡（明尼苏达州民主党人）对两院的规则和程序都持怀疑态度，他告诫新议员不要为设法记住它们花费太多时间。麦卡锡评论道：“参议院规则非常简单易学，但在实践中很少得到遵行。众议院规则太过繁琐。要利用规则专家。”
众议院多数党的支配地位
多数党领袖从立法日程（经委员会上报并准备予以讨论和投票的法案清单）中宣读某项重要法案之际，参、众两院的运作表现出最大的差异。在众议院，法案最先交予由多数党牢牢控制的规则委员会，委员会将起草一份称为特别规则或特别程序的决议，这份决议会确定将要提交到议场的修正案数量和类别以及为辩论分配的时间。一旦众议院以多数票通过特别规则，多数党领袖方知其只需保持团结一致就可得到使法案获得通过的票数。少数党除了设法扰乱多数党之外几乎别无选择。某位参议院多数党领袖曾不无渴望地表示：“我可以毫无保留地告诉我的同僚们，有些时候我希望自己是众议院议长。众议院议长不必担心少数党，他们无人能敌。”
图7 两个议事大厅中更加宽敞的众议院议事大厅是举行参、众两院联席会议的地方
考虑到规模和与生俱来的尾大不掉，众议院不允许采用阻碍议事进程或其他拖延策略。其规则使中断讨论并强行投票更为简单易行。众议院多数党采取过各种策略，从允许提出大量修正案（以协调党内分歧）到限制可以进行辩论的数量（以推动政党团结），不一而足。无论什么时候某个政党稳居大多数，众议院都经常会讨论诸如国防授权等重要法案的诸多修正案。众议院一位工作人员注意到，“允许少数党提出修正案而由规模庞大的多数党予以定夺，由此做到宽宏大量是容易的”。但优势较小会导致结果难以确定，以致多数党会对提出修正案的努力加以限制。
如果法案陷入困境并需要施以援手，或将启用“挽救”修正案。1968年，众议员查尔斯·马赛厄斯（马里兰州共和党人）支持一项自由居住