牛津通识读本：美国国会 [11]
反对者可能引入一项与法案主题无关的修正案，只是为了挑起冲突。如果主席裁定修正案违反规程，反对方可以提出动议推翻主席裁决，同时进一步安排投票以搁置诉请。即便少数党知道己方定将落败，哪怕是在程序性动议而不是实质性动议投票之际，也可以迫使来自摇摆选区的脆弱的议员就某些可能危及其连选连任的事务公开表明观点。比如，可能在下次选举中构成负面宣传的关于税收的修正案。
规则委员会可能在法案中加入一项“自动生效”修正案，以委员会的意见取代原始法案中的条款。规则委员会随后将规定，只要众议院投票赞成特别规则并宣读法案予以讨论，这一修正案将得到采纳。该程序最初用来对法案做出技术性调整，但随着时间的流逝，多数党领袖也借其绕过委员会，对立法进行实质性修改。
总体而言，多数党不会做任何帮助少数党的事情；然而，1995年众议院共和党在重获权力之际废除了一项条款，该条款曾使共和党在身为少数党的40年间困扰不已。他们禁止规则委员会宣布任何使少数党没有机会提出“带有说明的再付委动议”[10]的特殊规则。这项程序性动议准许反对方将法案送回委员会以将其推迟。既然重新付委的动议可以得到修正，少数党便获得在议场上提出修正案的机会。将法案送回委员会不一定使其遭到扼杀（委员会可以再次将其交由议场讨论决定），但由于法案已经在议场上虚耗掉宝贵的时间，多数党领袖很可能不急于再行宣读。
就再付委动议而言，多数党使其对手获得一项武器，但它还是有办法使少数党按兵束甲。作为多数党，几位共和党领袖都曾指示其大会成员投票反对民主党提出的有关任何议题的再付委动议。这样的党派一致性在民主党大会中并不常见，于是民主党恢复多数党地位后，再次改写规则，对采用再付委动议加以限制。多数党也可以在“搁置规则”的名义下提出一项法案以反击少数党的动议，这一程序是为了加快非争议性问题的进展，如为邮局命名，但这需要三分之二赞成票才得通过。因此，从搁置规则法案议程中宣读重要法案实为孤注一掷，很可能导致落败。即便如此，由于搁置规则法案不可加以修正，这种策略也就避免了少数党议员提出令多数党难堪的修正案。多数党因此保护着本党，尽管或许并没有推进立法议程。
投票表决可能使议员无法既对所属政党忠诚，又在家乡保持声望。政党领袖们明白，要求议员自断政治前途会弄巧成拙，在关系到各州利益的事项上，议员们会留有余地。然而，每一张选票都可能是至关重要的。乔·莫克利（马萨诸塞州民主党人）曾受到同僚托马斯·P.“蒂普”·奥尼尔议长（马萨诸塞州民主党人）的敦促，让他在众议院规则委员会的一次关键投票中提供支持，他迟疑不决地表示：“老天，蒂普，这很难办。”奥尼尔则回答道：“嘿，老乔，简单的事情我才用不上你。”
众议院多数党通常占有优势，但也有例外。某些时候，议长和多数党领袖不得不让他们反对的法案在议场上进行投票表决。在乔治·W.布什总统否决一项包括美军撤离时间表的伊拉克战争开支法案后，支持时间表的议长南希·佩洛西准许对经过修订取消时间表的法案进行投票，因为她知道，多数党没有推翻总统否决所需的三分之二赞成票。民主党领袖为了使法案更符合其政党大会的心意而加入其他一些条款，包括提高最低收入及向卡特里娜飓风受难者提供灾难救济。这一版本获得了通过，并得到总统的签署。
众议院议场议程的杂乱无章无人不晓，在其历史上曾上演过不少恶战。曾对这些议程有所研究的政治学家们注意到，尽管友好和合作永远受到欢迎，但真正的立法成就却是通过政治上的矢志不渝和坚持不懈实现的。众议员们认为，国家治理必然存在分歧，他们的不同意见反映出国家观念的多元性，即使是愤怒的辩论也可以带来立法和改革。谢罗德·布朗（俄亥俄州民主党人）就其众议院任职评论道：“许多观察员认为，我们的豪情万丈和党派忠诚实在幼稚，我们不停地在政党利益上言不由衷地故弄玄虚。但这些外表的激情和愤怒，乃至冷嘲热讽，是在用语言表达深信不疑的同一种理念。”议员们毕竟是通过竞选进入国会的，他们在此过程中成为反对者和社论作者攻击的靶子。当置身众议院议场时，他们通常已经可以全副武装地应对立法之战。
参议院少数派的威力
被选入参议院的众议员们需要忘记他们学到的关于众议院规则的大部分内容，因为两院的运作截然不同。参议院鲜有冲动之举，其议事日程和运作程序由领导层制定。参议院在议事步伐上更加庄重有礼且深思熟虑，每位议员都更加随和，大部分事务的处理都需要一致同意。这意味着，仅只一位议员就可以在参议院中撑起工作，使其成为个性导向的机构。众议院领袖不断号召参议院领袖拿出勇气直面对手，但参议院领袖回应道，他们在立法及程序方面的力量和权力本就不同于众议院。
参议院法定人数需达到议员的51%才能开展工作，但若非投票时间，议场中的参议员通常为数甚少。除非某位参议员要求注意法定人数未能达到，以此作为拖延策略，通常都假定法定人数达到了。因此，需要多数来构成法定人数，从而使议程得以继续。招呼参议员点名时，会响起铃声。有时，参议员故意避免按照程序进入议事大厅，为的是令多数党无法行事。多数党领袖随后可以指示警卫官“逮捕”缺席议员并将他们护送乃至扛到议事大厅。然而，大多数时候，法定人数点名仅仅是保证议事大厅继续开会的策略，同一时间也许休息室中正在起草一项妥协案，又或者下一位预先安排的发言人不能及时到场，这一程序比正式休会相对简便。
参议员们要坐在议事大厅中指定的位子上。每天清晨，每一位参议员的桌子上整齐地摆好前一日的《国会记录》、最新执行议程（列出将要处理的提名和条约）和立法议程（即“事务议程”，列有待处理的法案和决议）以及当日待辩论法案或协商会议报告，这些文件排成一列，各有十几页。这种整齐划一或许会造成错觉，其实会议程序很难井然有序。参议院每年要通过成百上千项法案，但只会讨论其中的几十项。绝大多数法案和决议都经一致同意的协议或呼声表决予以通过，并没有漫长的讨论和点名。协议是在委员会和休息室中达成的，因此缩小了需要在议场分出高下的争论范围。但大量投票表决还是需要举行的，这要求政党领袖每时每刻都严阵以待。曾身为党鞭和议场领袖的米奇·麦康奈尔（肯塔基州共和党人）参议员强调，花时间待在议场中十分重要，当“棘手的表决摆在面前，而票数非常接近”时，务必待在那里。在鱼贯进入议事大厅的参议员当中，部分人或许根据工作人员的强烈要求进行投票，但一定会开放地面对政党领袖做出判断。
在众议院议场上，重要法案的命运取决于规则委员会的决定，与此不同的是，参议院规则和行政委员会负责分配办公室和停车位，这些有效的便利设施与推动立法关系不大。众议院领袖们享有的特别规则所带来的好处是参议院领袖们所不具备的，他们转而依靠一致同意形成的协议。一致同意可能会涉及一些日常事务，如要求将一项发言印在《国会记录》中，如同其已完全经过宣讲，又或者会确定法案辩论时长及如何加以修订。一项完整的法案也可以经一致同意予以通过，而无须辩论或唱名投票。由政党的议场领袖苦心协商形成的协议更加复杂，而一旦得到采纳，也只有通过一致同意才可加以变更。
如今，参议院的大部分事务都通过一致同意予以处理。这样的协同可以搁置常规以节省时间。比如，参议院的一项规则要求法案在通过之前须宣读三遍，该规则通常由一致同意予以搁置，除非某位议员想要推迟决定并表示反对，而迫使书记员花掉数个小时大声宣读长达数百页的文本。一致同意有助于领导层推动立法，同时授权给每一位参议员，他们中的每一个人都可以起身说出“我反对”。领导层随后将设法确定招致反对的原因（或许与正在考虑的事务有关，但也可能无关）并决定他们是否可以给予满足。
与一致同意相反相成的是“推迟”。参议员们若正在推迟一项法案或提名，会私下知会其政党领袖。多数党领袖随后将不会宣读该事务以进行讨论，直至推迟得到取消。参议院规则并没有授权采取推迟的做法，但这一做法在实践中还是得以遵行，因为政党领袖不希望毫无防备，而是想要知道是否有人打算对某项一致同意表示反对。如果议员的反对意见得到满足，他们或许会取消推迟，又或者多数党领袖会等到会议结束并让大家知道所有推迟都已取消，以检验各种反对意见是否已经偃旗息鼓。
仅一位参议员就可以对参议院、众议院和总统的意志构成阻碍。1988年夏季休会前的最后一晚，参议院就一项试图废除银行与证券分业法[11]的法案展开辩论。两院都已经以压倒优势通过了这项法案，但通过形式各不相同。协商会议报告化解了双方的分歧，众议院也予以批准。当参议院最终着手处理该法案时，参议院银行业委员会主席要求经过一致同意摒弃冗长的法案宣读。唯一一位持不同意见的议员阿方斯·达马托（纽约州共和党人）再三反对。当再次要求形成一致同意后，他表示“这位参议员的听力有问题”。“我反对。如果你想要我大声表示反对，我就大声说出来。”多数参议员已动身回家，只有委员会成员留了下来，因此不可能通过点名采纳协商报告，致使一致同意因达马托而无法实现。参议院于是在未能通过这项法案的情况下休会。
图8 1893年10月18日《帕克》（Puck）[12]杂志刊登的漫画夸张地临摹参议院争论不休的传统，暗示过分能言善辩或许并不能令人信服
由于参议院表决票数通常颇为接近，连同需要在争议性事务上加紧争取最后一批悬而未决的投票，骑墙派在应对法案负责人方面发挥着重要影响力。地方利益集团、游说人士、政府联络人以及寻求帮助和投票的其他人员