牛津通识读本：美国国会 [4]
法案的反对者为阻止法案获得通过，可能会把控议场并阻挠议事（filibuster）。这个术语源于荷兰语中表示“海盗”（freebooter或pirate）的词，用来形容通过控制议程反对多数党的少数党参议员。如果投票得以举行，多数党将占有优势，因此阻挠议事的少数党议员要阻止投票。好莱坞电影《华府风云》（Mr.Smith Goes to Washington）将阻挠议事者的公众形象刻画成把持议场数小时、声嘶力竭地发表讲话的参议员。如今，阻挠议事经常无须出声，只需有人运用规则使参议院困于程序上的节点，又或困于无法实现结束辩论所需60票的终止辩论（cloture）动议。
直至1917年，当威尔逊总统所谓的“一小撮执拗之徒”阻挠有关武装美国商船以应对德国潜艇战的议事进程时，参议院尚无终止辩论规则。战争时期的氛围促使参议院设立终止辩论规则，凭借这项规则，达到三分之二赞成票即可结束辩论。在随后的半个世纪当中，阻挠议事几乎成为试图阻止民权立法获得通过的南方参议员们采取的唯一手段。直到要结束一次长达57天的针对1964年《民权法》的阻挠议事行为时，终止辩论规则才得到采用。1975年，参议院的自由主义者们将终止辩论所需赞成票从三分之二（67票）减少到五分之三（60票）。由于各党几乎都达不到60票的多数票，纯粹按照政党阵线投票也就不足以通过争议性法案。
人们对阻挠议事的看法取决于其所属政党是多数党还是少数党。多数党指责蓄意阻挠，少数党则将其作为避免遭到压制的手段而加以维护。因阻挠议事者反对司法任命而备感挫败的参议院多数党领袖比尔·弗里斯特（田纳西州共和党人）曾威胁采用“核选项”，凭借这一手段，主事官员可以裁定辩论拖拉并强制举行投票。如果少数党提出抗议，参议院凭借多数赞成票可以维持主事官员的裁决。这可以有效地将终止辩论降为简单多数票决。以“核”命名的原因在于它可能对参议院的传统造成致命打击。反对者称，核选项将终结强有力的辩论，使参议院成为另一个众议院，而一群跨党派的资深参议员找到了一种避免采取核选项的折中方案。
由于规则鼓励审慎、合作并构建共识，多数党无法将少数党贬为局外人。多数党领袖通过从日程中宣读法案来规定议程，但少数党领袖握有大量可以用来阻拦行动的合乎议事规则的武器。因此，除非两党领袖达成某种协议，否则参议院不会形成任何结果。即便如此，任何一党的反对者都可能使他们的努力付之东流。参议院的程序使其成为一个“协商机构”。众议院的议员们在通过一项强有力的法案后，会因参议院达成的妥协而恼火。但众议院少数党时常感谢参议院少数党能够有力地改变或完全毁掉一项法案。参议院领袖经常向众议院中的同僚们提醒道，两院议事大厅的运作方式互不相同，而参议院多数党不能为所欲为。参议员阿伦·斯佩克特（宾夕法尼亚州共和党人/民主党人[5]）将参议院规则比作无政府状态，而认为众议院规则堪比专制主义，并补充道，要确定哪一个更好“是个相当困难的抉择”。
在让步中前行
1912年，时任众议院议长在卡尔·海登（亚利桑那州民主党人）初次当选时向他讲道：“年轻人，我希望你记住，你无法一切都按照自己的方式行事。国会颁行的任何一项重要法律无不是妥协的结果。”直至1969年离开国会前，海登都乐于向新议员重复这段话。后来的议长山姆·雷伯恩也不约而同地建议新议员：“如果你想前行，就要让步。”
立法过程是一场旷日持久的协商谈判。强者赢得选举进入国会，但在这里做成任何事情都需要他们协同工作。他们必须调整个人看法以获得多数支持，通常是将他们的目标融入充斥着其他条款的更为宏大的计划。他们必须建立同盟、争取民众关注、筹划议事策略、展开辩论并讨价还价，以此储备足够票数，从而使法案得以通过。这仅仅是为了清扫一院的道路。在另一院中，这一程序必须重新来过。随后，法案的两个版本必须在交予总统前加以协调。
让步、协商和两党关系对于外交政策也是至关重要的。伍德罗·威尔逊总统没能说服参议院批准结束第一次世界大战并建立国际联盟的《凡尔赛和约》，部分原因在于他没有使参议员们参与协商。第二次世界大战后，民主党总统哈里·杜鲁门倚重参议员阿瑟·范登堡（密歇根州共和党人），促成了两党一致的外交政策。范登堡在本人的观念从孤立主义转向国际主义后，力促两党在杜鲁门的冷战计划下团结起来。为使参议院批准旨在重建战后欧洲的“马歇尔计划”，范登堡建议杜鲁门政府不要一次性索取170亿美元支付一项为期四年的项目，而是仅仅争取该项目第一年所需拨款，进而缩小了反对者的攻击目标。他体会到，立法是“可能性的艺术”，无论法案本质如何，都需使其在政治上可行。
时常被称为参议院“绝妙搭档”的爱德华（特德）·肯尼迪（马萨诸塞州民主党人）和奥林·哈奇（犹他州共和党人）虽然在意识形态上相去甚远，却成功地共同发起一些著名的医疗立法。哈奇将此归功于肯尼迪愿意“与志同者合作，即使他们对如何实现这些目标有不同看法”。然而，过多妥协也有削弱有价值的观念并造成低效立法的危险。一些议员不肯为了获取影响力而放弃个人原则。长期供职于参议院的工作人员霍华德·舒曼观察发现，议员在国会中的声誉是否具有持久性取决于其一心谋权还是一意谋事。有能力震慑同僚，不能保证不被遗忘。相反，能够经受时间考验的是那些以问题为导向的议员。
1950年曾发生过一场反抗政党主张和公众舆论的著名事件，玛格丽特·蔡斯·史密斯（缅因州共和党人）发表《良心宣言》，反对约瑟夫·R.麦卡锡（威斯康星州共和党人）等国会反共调查员利用“恐惧、无知、偏执和诽谤”行事。另一场无畏的抗争发生在1995年，参议院拨款委员会主席马克·哈特菲尔德（俄勒冈州共和党人）的投票使其政党丧失了需要用以批准宪法“平衡预算修正案”的三分之二差额。哈特菲尔德认定这项迂回的修正案可能引发的问题会超过能够解决的问题，便投出反对票，尽管此举危及他的主席职务。在此之后，国会便设法在没有这项修正案的情况下平衡预算。
一如詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中写到的，社会由“多种利益集团、党派和教派”[6]组成，难以建立同盟以形成多数派，这降低了多数人践踏少数人权利的危险。国会反映了麦迪逊对于互相竞争的个人利益能促成多元性的洞察。为使法案获得通过而达成妥协的议员们恳请同僚不要“追求完美反倒一事无成”。2008年，一项曾遭总统否决的重要农业法案获得通过，某位支持者承认这项法案并不完美，他希望一些条款并没有被包括在内。他解释道：“这是一项如同所有农业法案一样的宏大立法，我们必须达成妥协才能使如此宏大的法案获得参、众两院的通过。”批评人士可以指责这项立法为“政治分肥”，又或指责其乃地方主义操纵国家政策，但起草者设计的一揽子内容尽可能满足了每个地区的生产者和消费者的广泛需求。这正是代议制政府的本质所在。
第二章 竞选与选民
比尔·克林顿在1993年就任总统时，面对惊人的联邦赤字提出一项经济计划，将削减开支和大幅增加富裕纳税人税收结合起来。众议院共和党人一致反对增加税收，连同足够多的民主党财政保守人士，使投票形成217票对217票的平局。剩下的具有决定性意义的一票将由新任议员玛乔莉·马戈利斯–梅兹文斯基（宾夕法尼亚州民主党人）投出。梅兹文斯基的选民普遍反对这项计划，这表明她所代表的富裕的费城郊区有多不情愿承担税收冲击。马戈利斯–梅兹文斯基已经对这一计划表示反对，理由是削减开支不够彻底，但在众议院议场外的民主党休息室里，她接到克林顿打来的电话，总统以其任职前途系于梅兹文斯基的投票为由发出恳请。当她勉为其难地投出“赞成”票时，听到的却是其他议员呼喊着“再见，玛乔莉”。这项经济计划获得通过，但马戈利斯——梅兹文斯基与连任失之交臂。她回顾自己唯一的一个任期，感到不得不回答的问题在于：“你是代表，还是带领？最终，你必须抛开所有闲言和杂音、全部头条报道以及任何来电，关上办公室大门，然后做出非常艰难并且通常不受欢迎的选择。”
在地方上参加选举的国会议员候选人会前往华盛顿制定国家政策，但他们发现，就重要立法投票表决可能会迫使他们在国家需要和选民认可之间做出选择。他们必须衡量投票对于连任的机会产生的影响。他们定期返乡察看当地民情，这反过来会影响他们如何就立法进行投票表决。他们也想将带回家乡的联邦计划解释清楚，心想选民会问：“你近来为我做了什么？”议员李华斯（南卡罗来纳州民主党人）就是一个典型的例子；他将“李华斯结草衔环”作为明确的竞选口号，凭借他在军事委员会中的资历（这确保军队每一个部门都在其选区设有一处基地）在三十年中连选连任。
选举让选民有机会使他们的看法得到了解。他们可以决定维持现状还是做出改变，可以要求政府更加进取或要求限制政府，可以倾向于一种意识形态，或者仅仅是认可某位候选人的个人品质。选民再度选举在任议员，为的是使其在国会中积蓄资历和影响，又或者表明他们反对国家政策摇摆不定。奇怪的是，当民意测验对国会整体上评价不高时，选民更有可能再度选举代表他们本人的参议员和众议员。民众希望由自己的议员代表自己；他们偏偏不喜欢别人的议员。凭借这种观念，候选人时常通过与国会唱反调来竞选国会议员，将该机构整体上的不得人心作为竞选工具；正如某位议员向一位政治学家解释的，这是将他们自己与“国会中其他强盗土匪之流”区别开来。
竞选国会议员
“我要去得克萨斯了，你们可以下地狱了。”这是众议员大卫·克洛科特（田纳西州辉格党人）对其选民的斥责，他们在1834年没有再次选举克洛科特——而克洛科特在两年后的阿拉莫战役中身亡。自从联邦选举在1788年拉开帷幕之后，国会议员候选人曾先后骑马、驾车或乘火车、飞机、轿车、巴士为竞选卖力奔走。19世纪时，候选人便已成为技艺高超的政治演说家，能够面对众多听众发表演说而无须扩音器。前参议员兼副总统约翰·C.布雷肯里奇（肯塔基州民主党人）临终前清晰洪亮的声音令他的医生印象深刻。这位老政治家骄傲地说：“瞧，医生，我的声音可以传出一英里