牛津通识读本：美国国会 [3]
两年的选举周期（世界各国立法机构中的最短任期）使众议员永无止境地忙着竞选和筹集资金。每次人口普查后议席按比例重新分配，都需要各州重新划分国会选区边界。州立法机构的多数党无一例外地以保证“安全选举区”的方式对登记选民进行分类，由此划分出有利于本党候选人的选区。他们的做法是“打包”——将反对者集中到一个选区，或“打散”——将反对者尽可能分散到多个选区，以此方式削弱其影响。形容这类举措的一个众所周知的称呼“格里蝾螈”（Gerrymandering）可以追溯到1812年，当时在马萨诸塞州立法机构中，州长埃尔布里奇·格里所属政党拼凑出一些奇形怪状的国会选区。一位社论漫画家为选区图加上蝾螈的头颅和翅膀，并以州长的名字为其命名。这个称呼及这项举措就此保留下来。加上筹款和知名度方面的压倒性优势，如今众议院在任议员享有96%的连任率。
1791年一项未获通过的宪法修正案本可以将每个国会选区的人口限定在5万人。如果这项修正案获得批准，如今众议院大约会有6000名众议员。然而，当今的国会选区通常拥有大约69万居民。批评人士认为人口的这种增长已经弱化了一度存在过的那种选民联系，他们遂建议扩大众议院议员队伍。专栏作家乔治·威尔曾发问：“为何不是1000名众议员？”但衡量进行变革的各种理由后，他承认如此庞大的机构其“十足的臃肿”便很可能造成阻碍。
冷静的参议院
每当众议院议员打算竞选参议员时，议长山姆·雷伯恩就会埋怨道：“你为什么要那样做？你已经在华盛顿了。”雷伯恩是有道理的。两个机构的议员薪酬相当，众议员尽管更加频繁地参加选举，却有更为稳定的位置，几乎可以保证连任。然而，作为一名参议员会拥有更高的声望和个人权威。由于参议院大部分工作的进行都需要全体一致同意，参议员一俟上任便获得权力。参议员于是能吸引媒体的更多关注，而这可以激发竞选总统的雄心。（已经竞选总统的所有参议员当中，只有三位直接进入白宫，其余则“背着过多的包袱和妥协”，这是由记者们所谓“信息驱动的简单化”总统竞选造成的。）
参议员占据着议事大厅中具有历史意义的桌位，他们将姓名与杰出前任议员的姓名并排刻在桌子抽屉中。他们通过呼声进行投票表决（时长15至20分钟，大致与众议院电子投票时间相当）。参议员有更多机会在议场上修改法案或阻止令人不快的行动。尽管众议院的规则对组织化的多数党更为有利，参议院的规则却赋予少数派更多力量。
在建立两院制问题上，詹姆斯·麦迪逊曾将参议院视为“必要的防护”。参议员由州立法机构选举产生，任期六年，每次国会选举仅有三分之一参选。麦迪逊相信，这会使参议院远离多变的公众舆论，从而可以“比人民的众议院更加冷静、有序、智慧”地运行。19世纪后期流传的一则或许并不真实的故事抓住了参议院的本质。故事称托马斯·杰斐逊在宪法被采纳后从法国返程，他询问乔治·华盛顿新政府为何需要参议院。华盛顿则问：“你为什么把咖啡倒入茶碟？”杰斐逊答道：“为了冷却。”华盛顿则说：“这恰恰是我们建立参议院的原因，就是为了使政府冷静下来。”
杰斐逊在副总统任内通过编辑一部关于议事规则的手册（也得到众议院的采纳），为参议院鲜明的风气做出了贡献。他认为，“秩序、礼节和规则”会催生“一个庄重的公共机构”。政治事务难免导致群情激昂，但得体的语言可以缓和紧张氛围。因此，参议员不应互相直呼姓名（“伟大的……州的杰出资深参议员”），辩论时，需面向主事官员发言而不是彼此相向（这就是他们在发言中插入“议长先生”或“议长女士”的原因）。他们不能互相辱骂、质疑彼此的动机或贬低对方所属的州。任何违反规则之人都可能被勒令落座并禁止参与当日随后的辩论。资深议员会将资历较浅的议员带到一边，建议他们在议事大厅中保持得体的举止行为。
立法审议蜗牛般的步调可能会使那些急于颁布法律并改革政府做法的新晋参议员备感挫败。那些离开商界或曾担任州长的参议员已经习惯于自主地确定日程。在参议院中，他们面对的则是无休止的讨论、辩论和延期。前州长亨利·贝尔蒙（俄克拉荷马州共和党人）认为参议院令人沮丧。在他看来，“相比于担任州长的四年时间里所承担的责任、工作量以及激动人心的感受，服务于美国参议院就如同一直在观察树桩腐烂一样令人窒息”。
美国参议院被称为所有民主政府中最有权威的“上院”。这个标签在第一届国会期间只不过用以描述其所处地点，即联邦大厅中较大的众议院议事大厅楼上。公众的注意力起初更多地集中在众议院，而参议院在很大程度上致力于完善众议院通过的法律。在六年的时间里，参议院集会完全保密，甚至在敞开大门之后受到媒体的关注也不及众议院。1806年，参议员威廉·普卢默（新罕布什尔州联邦党人）愤愤不平地声称，参议院旁听席鲜有参观者，而众议院旁听席始终座无虚席。
参议院向更具权威的机构转变始于一项妥协案，这项妥协案旨在缓和牵动人心的西部准州奴隶制问题。当密苏里作为蓄奴州加入联邦一事敲响警钟之际，1820年妥协案通过承认缅因为自由州，在北方和南方之间维持了平衡。这项协议划出一条跨越全国的界限，禁止界限以北地区蓄奴，同时成对地接纳来自两个区域的新州。这意味着，在当时争议最大的问题上，参议院将分裂成势均力敌的两派。随着公众将注意力转向参议院，亨利·克莱（肯塔基州辉格党人）、丹尼尔·韦伯斯特（马萨诸塞州辉格党人）以及约翰·C.卡尔霍恩（南卡罗来纳州民主党人）等雄心勃勃的众议员也纷至沓来，他们的雄辩开创了参议院辩论的黄金时代。
各准州排着队成为新州，参、众两院也随之人满为患。1810年，共有34名参议员和142名众议员，这是他们首次占据国会大厦二楼典雅的议事大厅，但到了1851年，参议员已达到62名，众议员更达234名；国会遂授权修建国会大厦两翼，为的是容纳规模更大的议事大厅。1859年，66名参议员从原来的议事大厅迁往新址，一行人员当中包括将在联邦和邦联双方内阁及军方任职的人员。
图2 “伟大的妥协家”亨利·克莱曾任众议院议长及其所属政党在参议院的领袖
内战后的工业革命见证了美国经济的扩张和联邦政府的扩充。处理关税、税赋及拨款事务的各参议院委员会纷纷壮大起来，富人们竞相争取参议院议席以左右经济发展。进步时代，扒粪记者指责参议院行事越来越倾向于特殊利益群体，而非谋求公益。一些指控揭出部分州议员确曾收受贿赂再投票给参议院候选人；州立法机构的内部纷争致使一些参议院议席在整届国会期间始终保持空缺。美国的进步主义者们没有采用削弱上院权力的欧洲模式，而是将选举参议员的权力从立法机构转交给民众直选。改革者们希望通过这种转变绕开不时控制立法机构的腐化的政治机器。宪法第十七条修正案在1913年获得批准，选民在次年对全部正在竞选的在任议员进行重新选举。但州立法机构并没有由此远离公众舆论。
直接选举最终却对它没有改变的部分起到重要作用。第十七条修正案使参议院全部原有权力完好无缺地保留下来。它使参议员更贴近其所属各州的民众，这些选民的投票是他们再次参选所需仰赖的。一些评论家以修正案削弱各州与联邦政府间联系为由主张予以撤销，但选民再不可能让出选举联邦参议员的权利。由于每次选举都有三分之二参议员继续留任，参议院自称“连续性机构”。参议院不像众议院一样在每届新国会伊始通过多数票决制定新规则，这使参议院规则的转变更为复杂且不常为之。学者型参议员亨利·卡伯特·洛奇（马萨诸塞州共和党人）评论道：“政府来而复往，众议院聚而又散，参议员变动不居，唯参议院永驻国会大厦，一直井然有序，自1789年以来保留至今始终浑然一体。”
参议院根据为数不多的常设规则运行，这些规则经一致同意经常会予以搁置。曾任参议院议事规则专家的弗洛伊德·里迪克坚持认为，规则原本是完备的，“如若他们改变了其中的每一项，规则也将是完备的”。他的意思是，参议院采纳适合其需要的规则，如果规则不再有效，参议院将动用宪法权力予以全部改写。参议院规则允许其比众议院拥有更多的辩论和延期时间，这致使任何事务的达成都需要更多的磋商和妥协。由此造成的缓慢步调几乎使每一个人备感挫败，但也避免了草率地颁布有缺陷的法案。
众议院之治源自主持者，参议院之治则源自议场，由参议员而非主事官员治理。参议院议长（美国副总统）不会打破偶有的联系，其仅有的权力都来自参议员的自愿赋予。副总统可以提出议事规则，但参议员可通过简单多数投票将其推翻。副总统只有经参议院准许才可在其中发言。第一任副总统约翰·亚当斯在首届国会辩论中频频插话，以致朋友们告诫他不要引起争论，亚当斯便安静下来。诸位副总统一直在政府和国会间充当联络人，但副总统斯皮罗·阿格纽犯下在议场围堵参议员拉票的错误。那位愤怒的参议员尽管来自阿格纽所属政党，却公开宣称，若副总统依然如故，他将投票支持对手。于是，通过强制和自愿承担的种种限制，副总统始终以中立姿态主持参议院，且多数情况下只在仪式性场合出现在议事大厅。
在副总统缺席的情况下，参议院会选举一位临时议长，通常是多数党资深议员。尽管这一职位在总统继任行列中排在第三位，却一直由八九十岁的参议员担任。参议院的实际领导者——多数党领袖——并没有在宪法中提及，原因在于宪法起草之际政党尚未出现。19世纪，参议院在没有议场领袖的情况下运行，由多数党大会主席从立法日程中宣读法案交由辩论。1913年，伍德罗·威尔逊总统说服参议院民主党指派一位议场领袖掌管其立法议程，约翰·沃斯·克恩（印第安纳州民主党人）于是成为首位多数党领袖。自1937年以来，两个政党的议场领袖都要求获得参议院议事大厅头排正中的席位，他们也被给予首肯权。当多位参议员同时请求准予发言时，主事官员将首先请多数党和少数党领袖掌管议场，这也就使他们获得