牛津通识读本：美国国会 [2]
党纪在国会中时强时弱，参、众两院也各有不同，但总体上很少像在议会制下那么强大。参、众两院议员首先且主要对选民负责。政党领袖们要想报复持不同政见者并不容易，他们的投票是这些政党领袖们在随后的事务上将要仰赖的。多数党领袖或许需要求诸反对党成员以赢得选票。不过，国会领袖们几乎不必像在议会制之下那样对第三党心怀忧虑或打造执政联盟，因为各州都不会以比例代表制帮助小党派获取国会议席。甚至座席在形式上都迥然相异。与大多数议会之中主要党派相视而坐、相互对峙不同，参、众两院议事大厅的半圆形座席有助于不时实现两党联合。
其他民主国家普遍倾向于议会制。美国国会相比之下更加拖沓、烦冗、低效，但这正是宪法制定者们的初衷。他们建立这一制度为的是避免草率行事、调和舆论的任何突变、防止权力过分集中、保护公民权利并就一些艰巨的问题塑造国家共识。
一切必要且恰当的法律
宪法将“一切立法权”赋予国会，也一并规定了一长串具体的责任和禁止事项。通过授权国会制定一切“必要且恰当的法律以行使上述各项权力”（宪法第一条第八款），宪法条文甚至隐含着更为广泛的权力。以“弹性条款”著称的此项规定使国会无须通过许多新的宪法修正案，便可将其支配权延伸至大量新问题上。
国会拥有“钱袋权”，也就是为全部联邦支出拨款的独占权和为偿付支出而进行征税的责任。宪法的“贸易条款”授权国会调节各州之间以及美国与其他国家之间的贸易往来（宪法第一条第八款）。1930年代关于最低工资和最长工时的法律即源于贸易条款，如同1960年代宣布废除种族隔离。国会有权建立联邦法院系统并确定最高法院的法官人数。国会可以铸造货币并从中借款，可以批准设立邮政局并修建驿道，可以规范移民并针对破产和版权制定法律（宪法第一条第八款）。经三分之二多数赞同，国会可以将宪法修正案交予各州批准（宪法第五条）。
国会对于外交和军事政策的影响不那么明确。尽管总统如今以军队总司令的名义（宪法第二条第二款）提出了扩张性权力主张，但国会拥有召集陆海军、为国防提供经费和宣战的权力（宪法第一条第八款）。美国曾多次未经正式宣战便参与战争，而发动战争的权力已经成为政府各分支之间争夺最为激烈的领域。
旨在呈现法案如何成为法律的流程图是整齐有序的，与此不同的是，经由国会立法通常遵循着复杂的路径。大量提案被捆绑成一揽子立法建议，支持者和反对者均须接受这一策略而别无他选。这种捆绑使国会和总统双方更加剑拔弩张，总统必须签署或否决这些“综合”法案。多数法案呈交到总统案头之际已经获得大量支持，致使总统很难否决它们却不遭遇不良政治反应。
由于各种对立派系的冲击，立法者们时常面临艰难抉择。任何单独一位议员都无法原封不动地促成一项重大法案在国会获得通过；若无危难当头，总统们也无法指望实现一切期待。深陷大萧条之时，富兰克林·D.罗斯福提交的紧急银行法案在当天上午获得众议院批准，参议院在下午予以通过，罗斯福在当晚给予签署。国会当中所有人都没有时间通读法案。他们在绝望中投票表决以使其成为法律，所幸它有效地恢复了公众对银行系统的信心。以相似的仓促，国会知晓大众渴望两党迅速协同响应，便于2001年“9·11”恐怖袭击后一周之内通过了《美国爱国者法》（HR 3162）。然而一段时间之后，有人却情愿国会曾深入考量其中影响公民自由的若干条款。大部分法案需要更长时间，它们必须在组织、程序及党纪存在广泛差异的两院中冲破种种障碍。
人民的众议院
在众议院的每次会议上，警卫官都会将众议院权杖——顶端为美国秃鹰、长40英寸的银杖——带入议事大厅，这一安排源于古罗马，经英国议会传承下来。权杖被放置在议长演讲台旁边的基座上，以示众议院正在召开常规会议。当众议院作为全体委员会时，为放宽规则并加紧工作，权杖会被安放在一个较低的基座上以示变化。一旦群情激奋或发生骚动，警卫官便将象征众议院威信的权杖高高举起以恢复秩序。规模更小、更加肃静的参议院从未发现有使用权杖的必要性。
众议院如今由435名民选议员、1名来自波多黎各自治邦的属地居民代表以及5名来自各属地和哥伦比亚特区的委任代表组成。委任代表可以在各委员会而非众议院议场上投票表决。如同绝大多数州立法机构，民选议员使用电子投票系统投票，他们将一张投票卡插入议事大厅46台投票箱中的一台，并按下“赞成”、“反对”或“出席”。记者席上方的大型发光计数屏为投赞成票者亮绿灯，为反对票亮红灯，为出席票亮琥珀色灯。侧门上的电子计数器显示对法案投赞成票和反对票的票数，以及剩余投票时间。议员们成群结队地蜂拥而入，在议场上东奔西踱，为己方的有效投票欢呼雀跃。甚至在辩论期间，众议院看起来也始终是一派繁忙的景象。议员们起身在议事大厅前下沉的发言席上发表简短但时常颇为尖锐的言论，法案负责人落座的席位装有话筒，使他们的发言能够在嘈杂声中被众人听到。
为在美国探寻民主制度，法国政治观察家亚历克西·德·托克维尔曾于1832年探访众议院，却为其间辩论的粗鄙大为震惊。在他看来，众议院代表着下层民众。在参议院旁听席，他听取了向聚精会神的议员们发表的庄重演说，随即将其认定为贵族阶层。为反驳这种看法，曾在参、众两院任职，来自密苏里州的托马斯·哈特·本顿指出，许多参议员曾经在众议院任职，两个机构因此并非代表不同阶层。规模较大的众议院始终比较小的参议院更为喧闹、繁忙、高效和激进。
众议院逐渐发展为诸多团体的混合体，包括政党大会、委员会、议题导向的党团、州代表团、新议员班子、祈祷早餐会，此外还有若干其他方式用以凭借数量打造实力。众议院的三层发言席从底层的普通议员至顶层的议长，恰如其分地反映着这个机构的建制。众议院议长起初效仿英国下院议长，担任中立的主事官员。然而，来自肯塔基州强悍有力、雄心勃勃的亨利·克莱于1811年成为议长后，立即使这一职位更具政治色彩，议长于是也成为多数党领袖。凭借政党大会和幕后功夫，议长无须投票且通常不参与议场辩论便发挥着领袖的作用。为向议长和众议院多数党配备代言人，逐步发展演变出了多数党领袖一职（最初由议长任命，随后由多数党大会选举产生）。议长要依靠多数党领袖为议事大厅准备每周的工作日程，再宣读法案以对其进行辩论和投票表决。
在内战之后的工业主义时代，众议院使其委员会及议场程序实现现代化，为的是处理日益复杂的经济与社会问题。这些问题促使委员会制度本身形成更为有序的规则和专业分工。议员们待在办公室的时间开始延长并以在国会的任职为职业生涯，使资历成为扩大影响力并出任委员会主席的衡量标准。（政治学家们将这种发展称为国会的“制度化”。）
1880年，众议院就规则事务成立了一个新的常设委员会，这一委员会对议长的权力相当重要。由此开始，每逢宣读一项颇具争议的法案，规则委员会就会规定辩论时间以及可以向议场提出的修正案类型。这使议长及多数党领袖得以大体了解法案的构成以及投票表决的时间。19世纪晚期的议长们负责主持规则委员会，并借其管理难以驾驭的众议院。进步时代，议长约瑟夫·G.坎农（伊利诺伊州共和党人）凭一己之力阻止改革举措。叼着雪茄的“乔叔”坎农有着盛气凌人的做派，终于触发改革者们的反抗，他们于1910年强行推动表决，撤掉了议长在规则委员会中的职务。规则委员会主席于是获得自主权，时常远离其政党的议程。当1961年保守的民主党人与共和党人共同主导规则委员会之际，自由主义者们试图推翻早期的改革。议长山姆·雷伯恩以超乎寻常的个人威望致力于壮大规则委员会成员队伍并削弱主席的权力。议长从此不再主持委员会，但由他们委派多数党议员，使委员会转变为领导层的代理人。
1970年代，民主党大会的自由派改革者们剥夺了众议院筹款委员会向各委员会委派议员的权力，将此权力转交政党筹划指导委员会，置于政党领袖的掌控之下。议长吉姆·赖特（得克萨斯州民主党人）进一步巩固领导层的权力，直至少数党保守派领袖纽特·金里奇（佐治亚州共和党人）提起道德指控击败了他。1995年，共和党结束40年少数党地位重新成为多数党时，议长金里奇沿袭并扩大了赖特把权力集中于个人控制之下的做法。众议院共和党人为委员会主席设定任职期限，授权议长跨过其所在政党的资深议员，挑选更为志同道合的议员出任主席。
图1 约瑟夫·G.坎农，1903—1911年任众议院议长，任期内颇具影响力
珍妮特·兰金（蒙大拿州共和党人）成为首位服务于国会的女性众议员90年之后，南希·佩洛西（加利福尼亚州民主党人）“冲破大理石天花板”，于2007年担任议长。尽管在意识形态上与金里奇相左，她却延续了金里奇的集权倾向。议长佩洛西成为所在政党的门面和喉舌，频频在众议院议场中就各类问题发言。她不经委员会同意将富有争议的立法直接带到议场以压制委员会主席。参议院多数党领袖哈里·里德（内华达州民主党人）不无赞赏地评论道：“她在以铁腕管理众议院。”
由于各项规则有利于选票在握的一方，众议院少数党领导层始终在逆境中前行；众议院多数党无须费心顾及少数党的意见，便可占据上风。少数党领袖反过来致力于安排少数党煽动对手并吸引选民。少数党的工作在很大程度上是使多数党保持坦诚，他们提出的多种立法选择几乎没有机会获得通过，却可能引起媒体的注意。尽管向议席提供修正案的能力十分有限，少数党还是试图推动投票。对他们来说，一种可行策略从来都是动议向委员会重新提出议案。由于重新提出的动议可能被修改，少数党也就将其作为提出某种修正案的工具，这种修正案吸引舆论，但多数党不希望予以通过。一旦多数党投票否决该项修正案，少数党便拥有了一项竞选议题。
众议员引以为豪地自称“人民的众议院”，因为该机构是联邦政府中唯一一个始终通过直接选举形成的部门。任何人都不能被委任到众议院。如果某位众议员离世或辞职，所在州会举行补缺选举以填补空缺（