牛津通识读本：美国国会 [1]
我很高兴的是，我国年轻一代学者中有很多优秀知识分子自律甚严，认同心中的政治“召唤”。针对中国美国学研究中对美国国会及美国内政外交研究的相对匮乏，他们感到了自己的学术责任。学术良心的履行需要“激情、责任感和恰如其分的判断力”。韦伯这里所说的激情，是指不脱离实际的激情，是献身于一项“事业”、献身于一个掌管着这项事业的上帝或恶魔的激情。[2]
本文译者孙晨旭就是有学术激情和学术责任的优秀青年学人的代表。她毕业于南开大学历史学院，现任教于福建师范大学社会历史学院，主要研究领域为美国社会和历史。就专业和文字两方面而言，晨旭都较为出色地完成了本书的翻译工作。我虽然与她从未谋面，但是知道她自硕士期间便开始将个人研究方向确定为美国外交史领域。后来她攻读博士学位期间，又对美国史本身尤其是内政与外交的关系做了较为深入的探讨，研究方向也逐渐向美国国内政治特别是外交决策机制和外交思想两个方面倾斜。我拜读了她参与翻译、编著的《人类文明史》（七卷本）、《美军驻延安观察组成员文件集》、《美国政府香港政策起源刍议》、《美国的墨西哥移民问题——以20世纪中期美墨季节工计划为中心的考察》等著述，感叹她的敏而好学，钦佩她的文字和研究功底，高兴她为中国美国研究领域贡献了一本填补空白的译著。
阅读美国，可以更明白中国。《美国国会》生动有趣、内容翔实，是一部被全球美国研究领域广泛认可的精品佳作。晨旭博士译介有功，展现了我国青年学人的学术激情和学术担当。是为序。
致谢
我是从国会大厦的参议院一侧来审视国会的，但获益于两位众议院专家的审慎观察，他们是国家档案馆立法档案中心的肯尼思·卡托以及众议院历史与遗存办公室的马修·瓦斯纽斯基，遗憾篇幅所限，未能囊括他们的全部建议。我的朋友和同行——历史学者罗德尼·约瑟夫在国会山之外提供了一种别具一格的视角。编辑南希·托夫独具慧眼，她的意见始终引导我思考，并使行文更加锐利。我的夫人安妮·里奇不断给予我鼓励和金玉良言。谨以此书献给参议院历史办公室全体同仁，他们每一个人的协助都使这项工作成为一次积极的学习经历。
前言
“国会”（Congress）一词取拉丁文“集会”（coming together）之意，是美国所有地区的选任议员聚集起来治理国家的场所。这种聚而议事之声，体现在议员们辩论时所操众多地方口音、屡屡提及所属各州以及凭借立法保护并促进选民意愿与利益的努力当中。
国会其实并非单一的一处公共机构。它包括在不同规则和氛围下运行的参、众两院。两院各自拥有自成一体的领导体系，在国会大厦各据一隅，房间号码各以S或H[3]为前缀。参、众两院需以完全一致的用语各自通过议案再将其呈交总统，两院需各自以三分之二赞同票才能推翻总统的否决。两院共同听取总统的国情咨文，共同召开协商委员会解决各自通过的议案中存在的分歧，除此之外，两个部门各行其是。
众议院议员也称为（男/女）国会议员，参议院议员历来称为参议员，但仅仅将众议院称作国会会引起误会，并且不存在“国会议长”。宪法声明“国会有权……”“国会可依法……”或“国会同意”，其实是将相应的权力与责任共同赋予参、众两院。两院均不可单独制定法律或划拨款项。
“国会”一词也指两次国会选举之间两年的立法会期。一届国会常分为两个会期，每年有一个会期（遇突发紧急状况，需开启该届国会的第三个会期）。据宪法第二十条修正案规定，自1934年起，国会会期始于1月3日，具体日期依据立法需要有所变化。这本简明导论如同有关国家立法机构的其他所有研究，也以“国会”指代两院，但会不时区分参、众两院的规则、权力及人员差异。我个人的职业生涯悉数在国会山度过，但不想以此书袒护国会或进行申辩，唯愿借此分析国会如何运作、发生何种变化，及其与选民、各州和联邦政府其他分支之间的关系。
本书以简单明了的方式着重强调参、众两院的起源和运作，剖析两院诸多委员会如何处理立法事务，并评述制定法律的议场程序。本书也比较考察了立法分支与行政和司法分支之间的较量。与其说宪法在三个部门之间分配权力，不如说要求它们分享权力，而每个部门都想要得到更大的一份。在这场博弈中，参、众两院保持着宪法最初赋予的机制和权力，同时与规模、影响和权力急剧扩张的行政部门周旋。但凡要对国会加以了解，都需要研究议员何以当选，再度入选的必要条件以及代表制的本质。国会大厦为国会提供了蔚为壮观的有形载体，而两院特征截然不同，需要本书在最后以一组国会山剖绘——实则捕捉概貌——进行收尾。
本书立足政治史和政治学，但意在开启国会山之旅，沿途昭示一众议员及其立法活动之意、国会辞令之本以及行为实践之变。有益之旅应寓教于乐，须在风趣嬉笑间针砭时弊，而不愤世嫉俗。任何一次旅行都难以涓滴不漏，有鉴于此，本书将重点关注一些实例、进程、事件及地点，同时旁及其他，并推荐一些文献以供详解。
第一章 大妥协
确切地讲，国会始于一场妥协。1787年于费城召开的制宪会议笃信分权可防止潜在的暴政，包括政治多数的暴政，遂精心设计立法、行政、司法分立的联邦政府，并进一步将国会分为两院。“野心必须用野心来对抗”[4]，这是詹姆斯·麦迪逊为此做出的声辩，他料想每个分支都会小心守护各自独有的权力，防止权力过分集中。但会议围绕立法机构自身的代表制问题陷入了僵局。来自大州的代表希望国会两院都能体现出大州的人口规模：更多的人口应该得到更多的代表。小州则拒绝接受任何无法与大州平起平坐的政体。
僵持期间，制宪会议休会迎接7月4日独立庆典，任命一委员会探索解决方案。委员会通过“大妥协”化解分歧，在众议院中采用比例代表制，参议院中采用平均代表制。众议院中各州代表人数不同，但每个州都有两名参议员（宪法第一条第二、三款）。各州都不会丧失参议院中的平等地位，除非征得它们的同意，而各州对此均不会赞同。大妥协搁置了其他一些问题，其中至关重要的一项是如何就代表制和税收问题统计被奴役的非洲裔美国人口数量，但若无大妥协，宪法其余部分将形同虚设。
大妥协创建了什么样的立法机构呢？2000年选举后，拥有3500万常住人口的加利福尼亚作为最大的州，向众议院推选了53名议员。相形之下，怀俄明州凭50万常住人口只拥有1名众议员，但怀俄明和加利福尼亚都选举2名参议员。这种差异化的平衡机制使人口稀少的各州在参议院中具有较大优势。拥有全美半数人口的10个州，其代表在众议院的435名议员中占到236名，但只有20名参议员。占人口另外半数的40个州却拥有80名参议员。
宪法规定每个国会选区至少要有3万常住居民，但没有规定最高限额。每10年一次人口普查后，众议院席位会重新分配以体现人口变化。众议院由最初的65名议员稳步增长，至1910年人口普查后达到435名。众议院议事大厅变得拥挤不堪，议员的桌台只得换成剧场座位。国会担忧庞然之躯使立法进程拖泥带水，故将众议院议员人数限定为435人。每次人口普查过后，某些州将获得议席，其他一些州则失去议席。为避免众议员流失，乡村选区经年力争，导致选区规模异常悬殊。比如，曾长期担任众议院议长的山姆·雷伯恩（得克萨斯州民主党人），其乡村选区人口只有来自达拉斯市的众议员所代表选区的三分之一。直至1964年，最高法院才将“一人一票”原则应用到众议院议席重新分配当中，要求选区拥有相同数量的常住居民。
国会两院可以制定各自的规则，两院适应不同的代表制，发展迥然相异。19世纪晚期以来，更为庞大的众议院采取的规则允许多数党占据优势，前提是多数党议员在投票时众志成城。参议院的规则使占少数的一方拥有更多发言权，不论其为少数党，还是少数党中的一部分，甚或只是一位参议员。众议院越发层级分明，而参议院逐渐成为平等的机构。尽管两院差异显著，但任何议案成为法律均须两院以完全一致，甚至连标点都相同的行文予以通过。
议会缘何不可？
制宪会议上放弃的一些意见原本可能促成近似于议会（parliament）的立法分支，在这类议会中，首相和内阁大臣乃立法机构成员。国会原本可能选举总统并有权以“治国不力”（maladministration）为由罢免他们，这些规则可能使总统一职近似于首相之职，使任期取决于保持国会多数。甚至有建议主张参议员终身任职，没有报酬，使参议院成为贵族院，将众议院作为平民院。
不过，国会也还是沿袭了英国议会的两院制模式。在一个多世纪的时间里，殖民地立法机构大体上分为上院或总督参事会以及民选议会。美国革命期间，一些州认为一院制立法机构更彰显平等主义，遂取消其上院。大陆会议以及《邦联条例》确立的国会也都是一院制。然而，财产持有者们担忧不受约束的民主的立法机构将转而劫私充公，这种想法为宪法注入了深层考虑。尽管众议员会由民众直接选举，参议员起初则要由州立法机构选任，再由选举人团选举总统，由此组成混合政府，以避免“过分民主”。
美国的政体明显有别于各种议会民主制。总统和各位内阁部长均不在国会中占有议席，任何分支的任一成员均不同时在另一部门任职（副总统例外，宪法为使他不至于无所事事而任命他为参议院议长，直至或除非需要他填补总统职位空缺为止）。与首相不同，美国总统在其政党于下次国会选举中不再占据多数时不会下台。因此，总统们曾时常不得不与反对党领导的国会多数党周旋。
英国广播公司记者阿利斯泰尔·库克发现，对于美国国会没有安排“质询时间”而在此期间以英国议会下院问询首相的方式就当下政策问询总统，历任英国驻美大使无不困惑不解。库克向他们解释道，各分支相互分立固然妨碍了采取这一安排，但国会拥有要求总统内阁在委员会面前接受监督的优势。他指出，“作为一种执政考问形式，国会常设委员会的全天候盘问”是首相和内阁部长在英国议会下院