牛津通识读本：美国国会 [0]
Copyright © Donald A. Ritchie, 2010
The U. S. Congress was originally published in English in 2010.
This Bilingual Edition is published by arrangement with Oxford University Press
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Chinese and English edition copyright © 2018 by Yilin Press, Ltd.
著作权合同登记号 图字：10-2013-27 号
书 名 美国国会
作 者 【美】唐纳德·A. 里奇
译 者 孙晨旭
责任编辑 何本国
出版发行 译林出版社
ISBN 978-7-5447-7306-5
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目录
CONTENTS
序言
致谢
前言
第一章 大妥协
第二章 竞选与选民
第三章 委员会其内
第四章 议场之上
第五章 制约与平衡
第六章 国会建筑群
注释
序言
孙哲
美国国会是一个设计复杂而又十分精致的“政治复合体”，在美国政治运作中享有不可替代的宪法地位，对美国国家的发展影响至深至巨。时至今日，各国学者从国会议员的政治行为、国会制度运作和国会文化生态逻辑这三个方面，分别探讨了美国国会政治的基本特征、国会政治的变化模式和国会作为一个政治实体所具备的“流动性”。这些有益的探索，对我们深入了解美国国会历史和现实的影响力大有裨益。
《美国国会》一书的翻译出版，是中国学术界对美国国会研究已经进入深度开发阶段的一项极有意义的成果。此书作者唐纳德·里奇（Donald A.Ritchie）是美国参议院历史办公室著名史学家，研究美国国会三十余年。他曾出版过数部在美国学术界颇有影响的著作，包括《我们的宪法》《美国国会：学生指南》《媒体席：国会与华盛顿的记者们》《来自华盛顿的报告：华盛顿记者团的历史》《选举富兰克林·罗斯福：1932年的新政竞选运动》等。现在呈现在读者面前的这本《美国国会》篇幅不大，却涵盖了国会成立的历史背景、国会议员与选民的关系、国会最重要的委员会制度及其运作、国会议员的日常工作特点、国会内部、国会与政府其他部门之间的制约与平衡关系等方方面面。
具体而言，本书写作特色有三。
一是解释了美国历史上国会产生和发展的一些重大历史问题，如美国建国之初为什么没有采纳欧洲的议会政体而创建了自己的国会体制。
在美国，国会虽然沿袭了英国议会的两院制先例，但是国会与总统的关系是一个经典的政治难题。总统和各位内阁部长在国会不能占有议席，政府部门的成员除了副总统之外，也不能同时在另一部门任职。与首相不同，美国总统在其政党于下次国会选举中败北时不会下台。这些体制特点，决定了美国特色的权力制衡：党纪在国会中时强时弱，参、众两院也各有不同，但总体上不如议会制强大，因为参、众两院议员首先且主要对选民负责。总统虽然权力很大，但是他时常面临的政治烦恼是如果国会两院有任何一院被“在野党”占据，总统就不得不为了达到自己的政治目标而在施政过程中与反对党领导的国会多数党进行痛苦的周旋。这种周旋，造成了本书作者揭示出的一些事实，如美国国会机构臃肿、办事拖沓、效率低下。可能世界上其他国家百姓对强大的美国为什么还能容忍这样的国会感到不解，但这恰恰是美国宪法制定者们的最初政治设计：他们想建立的国会制度，其中最重要的一个目标就是为了避免草率行事，要尽力避免舆论突变的困扰，防止权力过分集中，通过国会平台来保护公民权利特别是对政治发声的权利。他们认为只有付出这样的政治代价，才能在一些艰巨的问题上反复磋商、塑造国家共识。
二是较为全面地介绍了国会的运作体制，使读者了解到国会为什么权力巨大、国会议员在选举和投票过程中有哪些最重要的考虑。
本书作者简单明了地解释了，美国国会的行为规律其实在很大程度上与国会制度密切相关。国会制度是一整套正式或者非正式的理念与规则，是一种认知与文化的上层结构。社会的行为者（如机构、组织、团体或者个人）在制度的约束下，必须遵守规范，以取得合法性以及随之而来的资源，进行各式各样的交易和互动。如果说作者从历史学家的角度，把国会制度的产生看作美国开国先驱们以自己的才华和智慧为美国人民留下了精巧别致的权力制衡制度的典范，那么他并没有拘泥于历史陈述，相反，通过考察国会制度的历史变迁特别是历史重要节点的变迁过程，他对国会制度的自主性和自控机制（或者称为“制度惰性”）问题、国会制度和行为体（议员群体）的互动关系及国会制度的文化规范问题，都有相对宏观而详细的描述和分析。
例如，本书详细介绍了国会委员会的运作。委员会体制作为国会中枢神经系统，在立法过程中具有举足轻重的分量。但是，要研究委员会就不能不涉及国会的领导机制、政党因素、议员的决策行为、国会文化、媒体鼓噪、利益集团游说等众多领域。再如，他在介绍竞选程序的时候栩栩如生地写道：“自从联邦选举在1788年拉开帷幕之后，国会议员候选人曾先后骑马、驾车或乘火车、飞机、轿车、巴士为竞选卖力奔走。19世纪时，候选人便已成为技艺高超的政治演说家，能够面对众多听众发表演说而无须扩音器。前参议员兼副总统约翰·C.布雷肯里奇（肯塔基州民主党人）临终前清晰洪亮的声音令他的医生印象深刻。这位老政治家骄傲地说：‘瞧，医生，我的声音可以传出一英里。’”随着现代科技的进步，议员们开始更注重借助广播、电视和互联网技术与选民沟通。“参、众两院议员如今利用网络开展调查，并已将个人网站变成电子的时事通讯。他们通过互联网参加城镇会议，同时邀请本州居民参加与立法者通话的电话会议。一通典型的电话会吸引数倍于参加一场当地现场城镇会议的民众。相应地，当某个热点问题正在辩论或一场关键性投票悬而未决时，‘家乡父老’将会淹没议员的邮箱，并使他的电话线拥堵不堪。”
只有了解到这些细节，读者才能理解国会这座“政治迷宫”以其枝节丛生的制度体系和千变万化的游戏规则所构成的特有的魅力。
三是用朴实易懂的文字和生动的故事让读者有了身临其境、仿佛亲身游览了国会的特殊感悟和体会。
这本小书资料翔实有趣。作者虽然是一位了解国会运作的局内人，却能用丰富的照片和图片，带领读者走到美国国会山的台前幕后，去进行一次引人入胜的游览。从作者风趣嬉笑间针砭时弊而又不愤世嫉俗的描述中，我们读到了国会运作的实例和关键历史事件的涓滴不漏的细节，从而管中窥豹，了解到主导国会的人物和他们的各种决策行为。
例如，作者在介绍国会建筑时有这样一段优美的文字：“美国国会大厦穹顶高耸，立柱以大理石制成，走廊中的塑像一字排开，游客们或许将其视为美术馆和历史博物馆，而不会意识到它首先是国会所在地。为了容纳大批参议员、众议员、工作人员、记者、游说人员以及满怀好奇的游客，国会建筑群不断扩建成以通道连接起来的众多办公大楼。内战士兵曾在国会外的草坪上操练，示威人群曾在此进行抗议，就职典礼观众也曾蜂拥而至。国会山有时弥漫着集市的味道。这里曾举行教会礼拜、葬礼、拍卖以及戏剧表演，商贩在走廊兜售水果、雪茄、糖果、馅饼、三明治和纪念品，直至1890年议长托马斯·B.里德（缅因州共和党人）禁止小商小贩将雕像大厅作为有利可图的市场。几十年后，国会山依旧可以被描述成‘楼宇之中的城市’，这里的建筑群囊括了餐厅、银行、理发店、运动场馆、图书馆、邮局、地铁线以及独立的电力设施。”
多么生动的描绘呀，即使没有参观过国会的人，也能想象国会山的壮观。我曾数十次访问国会，知道每一个议员现在在自己的办公室里都有闭路电视，可以随时了解国会一般会议的进展。但是最惊奇的还是他们的议事特权和后勤保障：因为国会建筑群的庞大，地面上多栋工作大楼互不连通，所以，为了方便议员们赶往议事场所，国会山下面竟然开通了议员专用的地下小火车！人们表面上看到议员们成群结队地蜂拥而入，在议场上东奔西踱，为己方的有效投票欢呼雀跃，议院看起来也始终是一派繁忙的景象，但是国会山天上的无线通信系统、地下的复杂通勤网络，都不是一般国家的百姓能够想象得出来的。
读完这本书，我们其实还可以深入考虑国会议题的深度开发问题。现在无论中美，对于美国国会研究还有一些亟须填补的空白。例如，当今各国学者对美国国会的政治解读一般侧重于对其制度本身和运作的具体介绍和分析，涉及“国会与公共政策制定”等问题的讨论也大多偏重于对美国国内政策和国内政治因素的研究，客观上造成了一种“非均衡发展”的现象，即国会在外交方面的作用被无形中忽视了。事实上，美国宪法早就明文规定外交权乃是一项由总统和国会共同行使的权力。国会在美国外交政策过程中的重要性表现在：参议院不仅对总统提名的外交人选具有审核和认可的权力，而且按照宪法的规定，它也拥有对外宣战和批准美国准备签订的国际条约的最高国家权力；无论是参议院还是众议院，都掌握着美国政府的“钱袋”，可以在外交和国防事务上“层层设卡”，决定拨款、外援以及防务开支等重大事宜上的具体数目；国会两院还可以通过立法、监督或调查等手段，对外交决策进行干预。所以，当我们讨论美国政府关门或者美国国家安全报告的时候，不能忘记探讨国会在预算、拨款及海外用兵方面扮演的重要角色。不能理解国会与总统的关系、国会内部两党机制的对立与合作，就无法真正理解美国内政对外交的实质性影响。
韦伯在《以政治为