牛津通识读本：美国国会 [14]
一个世纪之后，共和党人理查德·尼克松在国会中面对的是规模庞大的作为多数党的民主党。尼克松试图绕开国会，对用于在他看来耗资过高的联邦项目的拨款予以扣押或拒不支出，并否认需要国会支持其在越南投入一场不得人心的战争。然而，尼克松对水门事件的掩盖遭到曝光，使国会得以推翻他对1974年《国会预算与扣压拨款控制法》（Congressional Budget and Impoundment Act[14]）以及《战争权力决议》的否决，从而在两个分支间恢复了平衡。尼克松则以辞职避免了弹劾。其他时期，分治的政府也催生了跨党派的妥协让步。罗纳德·里根担任总统期间（1981—1989），众议院由民主党人掌控，而共和党人主导参议院六年，里根的多数计划都得以制定为法律，靠的是使两院相互竞争。
至21世纪，国会在政治上越加两极化。如今，总统们面对根据党派阵线投票表决的趋势，集中力量在国会中维护其所属政党的支持。乔治·W.布什执政时期，议长丹尼斯·哈斯特（伊利诺伊州共和党人）为了避免使少数党实现权力平衡，决定不在众议院推进法案，除非得到“多数党中多数议员”的支持，即除非绝大多数众议院共和党人对法案予以支持。巴拉克·奥巴马总统执政伊始亲自走访众议院共和党大会，为其经济刺激法案寻求两党支持。在共和党人整体反对经济刺激的情况下，总统转变策略，在国会民主党中的自由主义者和保守的“蓝狗”派之间展开协商，以此维护多数党的凝聚力并在没有少数党支持的情况下制定法律。
意见和同意
一旦进入椭圆形办公室，总统就要做出数千项任命，从内阁成员、机构领导到外交官和联邦法官不一而足。多数任命都需要参议院予以承认，这导致行政和立法部门之间摩擦不断。引发美国革命的因素之一是皇家总督滥用任免权，这促使多数第一批颁布的州宪法将任免权赋予州立法机构。而纽约州和马萨诸塞州允许州长在立法者们表达“意见和同意”后做出任命。宪法起草者们在最初考虑由参议院提名后，采纳了“意见和同意”的方式（宪法第二条第二款）。由于参议员代表整个州，他们对于判断被提名人资格，特别是联邦法院提名，比众议员更加胜任，基于这样的考虑，这项权力才被交给参议员。
同意权包括否决的可能性。1789年，参议院拒绝乔治·华盛顿将本杰明·菲什博恩任命为萨凡纳港收税员，华盛顿于是成为第一位感受到这种锋芒的总统。菲什博恩胜任有余，却没有得到佐治亚州两位参议员的支持。这一事件开创了“参议院礼遇惯例”，即某些参议员反对其所属州被提名人的意愿会得到其他参议员的尊重。
为避免遭遇令人尴尬的拒绝，总统们遂开始在呈交提名以争取承认之前，向参议员们征求意见，这有时意味着考虑更有可能获得承认而并非作为首选的候选人。詹姆斯·麦迪逊担任宪法起草者期间曾认为提名乃是一项行政职能，但他在当选总统后放弃了个人偏好的国务卿人选，代之以参议院垂青的候选人。约翰·泰勒及安德鲁·约翰逊等几位同参议院针锋相对的总统，则因若干内阁和司法提名遭到反对而颜面受损。泰勒曾三次呈交财政部长提名，每一次参议院都以更大的投票差额予以否决。
意见和同意权实际上使参议员们有权决定来自各州的人选当中谁将获得任命。乔治·斯马瑟斯（佛罗里达州民主党人）回忆道，他在参议院供职时最怡然自得的就是“任命法官。任命联邦法警。你对任何需要得到承认的任命都绝对拥有更大的影响力。不对，担任参议员乃是吸引力、影响力、权力都远远胜过众议员的工作”。美国律师协会曾以不够资格为由驳回参议员罗伯特·S.科尔（俄克拉荷马州民主党人）向肯尼迪总统推荐的法官提名人选，司法部官员们感到科尔对这一裁定不无欢喜，原因在于一旦总统置律师协会于不顾并坚持呈交提名，便显示出参议员科尔在立法方面的影响力。
图10 2001年，围绕提名前参议员约翰·阿什克罗夫特（密苏里州共和党人）任司法部长而召开的参议院司法委员会听证会上，媒体记者们在参议员和证人之间席地而坐，彰显了公众对该事件的关注
作为参议院礼遇惯例的体现，参议院司法委员会在1913年开始对所有司法分支的提名采用“蓝条子”。在此之后，每一项提名的文件卷宗封面都会附上一张蓝色纸条。如果蓝条子上缺少（被提名人）所在州任何一位参议员的签名，该项提名便很可能再也不会走出委员会。蓝条子成为白宫与参议院的协商促进机制。面对这一事实，总统经常从参议员提交的候选人名单中挑选提名人选。然而，随着意识形态斗争席卷法院提名事务，蓝条子也失去了约束力，近年来，阻止一项提名需要一个州的两名参议员联名反对。
为了填补参议院休会期间出现的空缺职位，总统可以任命某人出任该职，直至国会下一会期结束为止；如果他们希望在那之后继续任职，就需要得到参议院的批准。休会任命使总统得以保证政府在国会会期之间的几个月中持续运转。但当国会开始全年开会，休会任命也就失去了最初的意义。总统开始将其作为安置一些被提名人的策略，他们或者遭到委员会的阻拦，或者存在遭到否决的危险。乔治·W.布什总统于2005年利用休会任命使约翰·W.博尔顿出任美国驻联合国大使，而一些参议员曾予以反对，认为他不具备外交能力，无法胜任该职。博尔顿随后一直担任该职直至2006年12月休会任命期满辞职，而参议院当时显然不会再批准其任职。当参议院进入短暂的假期休会时，总统会宣布一批休会任命。罗纳德·里根总统曾设法在周末做出休会任命，但最高法院制止了这一做法。当总统和参议院多数党来自互相对立的两党，双方通常经过磋商达成协议，总统同意不再做出休会任命，以此确保更具争议的任命可以进行投票表决。乔治·W.布什总统曾拒绝达成这样的协议，而参议院诉诸召开形式会议（pro forma sessions），在此期间，每隔几日就会有一位参议员敲击木槌宣布参议院开会并于几秒钟后关门，以此避免正式休会。
艾伦·德鲁里的畅销小说以及电影《华府千秋》（Adviseand Consent）的主线就是否决具有争议的国务卿人选。参议院事实上批准了全部内阁提名中的95%，却否决了最高法院所有被提名人选的三分之一。参议员们的理由是，总统应该辅以认同他们并可以信任的顾问，况且行政分支的任命也不会超过总统任期。相反，司法系统乃独立分支，其成员在品行良好的情况下会终身任职。
司法提名已发展到极具争议的地步。19世纪时，最高法院的提名直接进入参议院议场而不是委员会。参议员们关起门来讨论提名，为的是保护被提名人的隐私并直言不讳（尽管他们的讨论和表决总是会透露给媒体）。至20世纪，则由司法委员会举行听证会，同时要求被提名人代表个人利益作证并回答参议员的提问。如今，政府的“指挥者”会陪同被提名人并建议他们向参议员表达应有的尊重而不是与之辩论。法官提名人面对问题须尽力表现得开放坦率，与此同时也不能透露他们对重要事务会如何裁决。
联邦法院提名一经任命便终身任职，因此长期以来都会激起政治热情。早在1795年，参议院就曾否决过一项最高法院提名。保守派曾在1916年强烈反对提名路易斯·布兰代斯，并于1939年强烈反对提名费利克斯·法兰克福特；但他们都在担任法官期间卓有成就。1968年，保守派通过阻挠议事反对林登·约翰逊提名自由主义者阿贝·福塔斯出任首席大法官，而1969年和1970年，自由主义者分别以克莱门特·海恩斯沃斯存在财务问题而G.哈罗德·卡斯韦尔存在资格问题为由，反对理查德·尼克松任命这两位保守主义者进入最高法院。
1987年，里根总统提名前司法部副部长罗伯特·博克进入最高法院，在参议院引起激烈交锋。博克的专业能力无人质疑，招致反对的是他强硬的个人观点和意识形态倾向。博克在听证会上与参议员们唇枪舌剑，在很大程度上使自己失去了这份工作。他的反对者发起全国性宣传活动反对其提名，并游说参议员予以投票否决。自从博克失败之后，凡遭遇这类组织化运动的被提名人就会称为“被博克”（borked）[15]。
白宫的国会联络人汤姆·科罗洛格斯曾协助包括博克法官在内的数百位被提名人设法通过任命听证会，他建议他们接受一个事实，那就是听证会不会公平：“你没有权利，也没有规定允许你‘做出抗辩’。道听途说的提问是得到准许的。任何一位美国参议员都可以就他/她选择的任何问题发问。所以要恭敬有礼……目的是证明你具有资格并毫发无伤地走出来。”
联邦法官提名遵循着一套复杂的程序。由总统宣布提名，联邦调查局对被提名人进行背景调查，美国律师协会对被提名人进行司法资格评估。被提名人必须完成司法部和参议院司法委员会冗长的调查表。提名从宣布直至抵达委员会或许会用去数月时间。被提名人将被邀请在听证会上作证，继而会被给予一段时间对可能提出的所有问题做出回答。委员会随后将投票表决呈报给整个参议院，参议院将否决或批准提名。如果存在重大反对意见，委员会将扣住提名不予呈报，总统在这种情况下会撤回提名而不是直面失败。委员会可以驳回提名，也可以将反对票呈报给议场。在议场上，参议员可以推迟任命或通过阻挠议事加以反对。乔治·W.布什的多项司法提名都曾遇到此类拖延策略，于是他要求对其提名进行“直接”表决，宣称要求超过多数才能投票予以批准不符合宪法规定。然而，宪法允许参议院自定规则（宪法第一条第五款）。
战争与和平
前副国务卿尼古拉斯·卡岑巴赫曾总结道：“在对外政策问题上，国会总体而言对总统帮助不大”，原因在于这项事务缺乏“政治利润