牛津通识读本：美国国会 [13]
如果同一政党同时掌控参、众两院，联合起来的领导层可以绕过协商委员会，直接在两院间达成解决方案。其中一院会修正另一院的法案，其做法是替代法案的全部用语并将其送回另一院以获得批准。另一院可以接受修正案以示赞同，也可以通过本院的修正案并将其送回。这种打“乒乓球”的方式将修正案推来推去，直至两院就同一份法案达成一致意见。多数党绕过协商会议可以使少数党无法参与讨论，也削弱了本党持不同政见者支持少数党的能力。当法案只需要略作调整因而无须协商时，也有必要采用修正案程序。
一旦协商会议就妥协做出报告，两院均必须直接通过协商会议的版本，且不再予以修正。否则，法案将再次退回协商会议或彻底流产。
即便得以通过所有这些程序，法案依然可能遭到总统的否决。如果法案送交总统后十日之内国会进入休会期，没有获得总统签署的法案会宣告流产，而国会也再无可能做出反应（这就是众所周知的“搁置否决”）。但若国会依然处于会期当中，两院议会大厅都通过三分之二赞成票就可以推翻一项否决。三分之二赞成票的规定使否决很难推翻，仅仅存在否决的可能性都能说服国会根据总统的偏好改变一项法案。众议院多数党领袖斯滕尼·霍耶（马里兰州民主党人）曾解释道，任何法案的通过都需要“所有相关各方”达成一致，“在他们当中，握有否决权的总统是非常重要的参与者”。为防止遭到否决，国会会将总统期待和反对的条款集中到一起。总统只有全盘否定却没有部分否决法案的权力，因此必然否决整部法案。1996年，为了削减联邦开支，国会授权总统“择项否决”拨款，但最高法院以违反宪法为由予以推翻。里根政府以来，现代总统越来越多地采用“签署声明”，将其等同于择项否决。总统虽签署整部法案，但为了使法案符合本人的目标而对其进行重新解释并试图改变某些部分。联邦法院尚未就此类声明是否符合宪法做出裁决。
首位坚定地行使否决权的总统是安德鲁·杰克逊，这位民主党人于1829—1837年执政期间否决了12项法案，最值得注意的是否决再次向合众国银行颁发特许状。对手辉格党没能推翻他的任何一项否决。杰克逊自认为代表全体人民并且因此比国会中的每位议员都更能判断民意。他的继任者们频繁采用否决策略，从而与国会对立起来。那些面对国会多数党对手的总统通常将否决视为英勇之举，表明他们愿意在原则问题上坚持立场。曾任众议院共和党领袖的杰拉尔德·福特（密歇根州共和党人）在1974年担任总统后，通过否决多项议案对抗国会，以表明自己是一位雷厉风行的执政者。作为多数党的民主党推波助澜，送交福特的法案都是他们希望予以否决的，他们坚信这种记录将使他在下次竞选中落败。
新任总统时常以签署前任总统否决的议案开启其执政期。比如，比尔·克林顿总统首项重要立法成就是1993年《家庭与医疗休假法》，这项法案使人们得以休假来照料生病的家人，它曾两次遭到前任总统乔治·H.W.布什的否决。国会议员有时会投票赞成某些他们并不认同却颇受欢迎的法案，他们确信总统将予以否决。总统所属政党通常投票维持否决，除非法案比总统更受欢迎。于是就有1972年国会两党联合推翻理查德·尼克松总统对《净水法》的否决，总统认为该法成本过高，但它得到了选民的强烈拥护。无论如何，否决权还是使总统获得了优势。国会议员们表示，选民会抱怨他们身为多数党却无法推翻一项否决。当他们设法就三分之二赞成票规则做出解释时，他们发现国会之外的人们并不关心立法机制。他们只想得到结果。
第五章 制约与平衡
约翰·F.肯尼迪总统曾若有所思地说道：“当我还是一名国会议员时，我未曾意识到国会有多重要，但如今我了解了。”尽管肯尼迪曾在国会两院供职16年，但直到进入白宫之后，他才体会到立法分支的集体影响力，这种影响力曾阻碍他给出的众多提案。
国会可以拖延总统的立法议程，也可以在其背后团结起来予以支持，这在新任总统于国家危难之际就职时尤其明显。1861年，亚伯拉罕·林肯和国会中作为多数党的共和党面临内战考验，但国会中南方议员脱离联邦反而有助于共和党人就前几任总统予以否决的关税、土地分配、教育及其他国内改革问题制定法律。1933年，已实现大规模扩张的参、众两院民主党作为多数党，准备颁布富兰克林·D.罗斯福送交的任何可以使国家走出危机的法案，进而在其执政“前一百天”中快马加鞭地展开立法工作。肯尼迪总统曾屡遭立法挫折，但他于1963年遇刺导致举国悲恸，从而使足智多谋的继任人林登·B.约翰逊得以通过颁行其“伟大社会”计划取得引人注目的立法成就。
立法成果是衡量总统成就的重要标准，这一事实鼓舞现代总统承担起“主要立法者”和最高行政长官的角色。总统呼吁国会做正确的事，并会运用公众和幕后压力，但终究须等待国会采取行动。他们谈判达成的条约必须等待参议院三分之二议员赞成才得生效。他们的任命人选只有得到参议院的同意才能上任。他们提交的作为联邦开支水平建议的财政预算，或许会被视为“半路夭折”而被国会驳回。总统可以否决议案，结果却是国会推翻了这些否决。西奥多·罗斯福曾评论道：“我认为国会至少应该做到三分之一到二分之一，而我万分庆幸我得到了这么多。”
携以往国会经历就职的总统在应对立法分支方面具有优势。伍德罗·威尔逊虽然拥有治国智慧，却没能获得参议院对《凡尔赛和约》的赞成，在此之后，甚至不尽如人意的沃伦·G.哈定都试图与国会领袖合作制定对外政策。相反，赫伯特·胡佛在商界的管理经验和在政府的行政生涯都非常成功，却将国会视为必须尽可能予以回避的麻烦，这一思想倾向致使他成为失败的总统。胡佛身边的一位政治情报人员评论道：“他从未真正将参、众两院视为我们政府的理想组成部分。也许它们不是，但这改变不了它们既已存在并具有同等权力的事实。”
强而有力的总统们既已同选民建立起纽带，并作为军队最高统帅运用着巨大的权力，公众便将总统视为联邦政府的第一分支。然而，宪法第一条详细阐明了国会的广泛权力，随后才以篇幅较短的第二和第三条对行政和司法部门加以概括。所有这些都使国会议员对国会作为政府独立分支的地位颇为敏感。有记者曾问山姆·雷伯恩议长：“您曾为八位总统效力，不是吗？”雷伯恩恼火地回应道：“我没有为任何总统效力。我曾与八位总统共事。”
主要立法者
国会年度会期通常始于1月，会议伊始发表国情咨文彰显了总统作为主要立法者的角色。副总统会在指定的夜晚带领一队参议员穿过国会大厦前往更加宽敞的众议院议事大厅。众议员们竞相占据中央通道两侧令人垂涎的座位，在这里对总统迎来送往可以通过电视播放出去。内阁部长和最高法院大法官在头排拥有预留座席。记者、外交官、家庭成员、工作人员、竞选捐助人及其他宾客会坐满旁听席。这些盛况均非宪法所定，宪法只规定总统“不时”就国情向国会做出汇报，并“将其认为必要且适当的议案提请国会审议”（宪法第二条第三款）。
最初两任总统乔治·华盛顿和约翰·亚当斯都亲自发表年度咨文，但托马斯·杰斐逊认为此举如同君主向议会发表讲话。杰斐逊转而将咨文交予国会，由参、众两院书记员予以宣读，后来者依循他的做法，直到伍德罗·威尔逊打破了这种传统。威尔逊作为政治学家曾对国会有所研究，他抓住亲自出席两院联席会议的难得机会巩固行政首脑的立法领导地位。随着时间的推移，媒体的诸多发展进步使观众群大为扩展。1923年，卡尔文·柯立芝首次通过广播播放国情咨文讲话。1936年，富兰克林·D.罗斯福说服国会将讲话从午后改到晚上黄金时间。哈里·杜鲁门于1947年首次通过电视播放国情咨文演讲，至1990年代，比尔·克林顿的讲话通过互联网进行广泛传播。
参、众两院为听取国情咨文，连同为统计选票以宣布总统大选获胜者而举行两院联席会议（joint session），以此履行宪法赋予的职能。两院集合起来听取外国元首或其他贵宾演讲时并不是在处理立法事务，因此称其为联合会议（joint meetings）。1824年，拉法耶特侯爵成为第一位受邀于国会发表讲话的外宾，他和乔治·华盛顿两人的肖像分别悬挂在众议院议会大厅发言台两侧。继其之后，（受邀者）还包括英国首相温斯顿·丘吉尔、女王伊丽莎白二世、以色列总理梅纳赫姆·贝京、俄罗斯总统鲍里斯·叶利钦以及南非总统纳尔逊·曼德拉。
图9 长期供职于《华盛顿明星报》的社论漫画家克利福德· 贝里曼在1943年7月4日刊登的这幅漫画中刻画了国会和总统的积怨，并附上说明文字：“这个国家如今需要的是一篇新的《互助宣言》”
除杰克逊和林肯等少数例外，19世纪的总统们都将其角色界定为国会通过的各项法律的管理者，但通常在幕后或借助其国会代理人实现立法领导。而伍德罗·威尔逊开创了使行政首脑作为主要立法者的先例。威尔逊崇尚英国议会制并试图发挥首相之于国会的相似作用。他与作为多数党的民主党密切合作，而民主党当时利用罕见的党团捆绑规则（binding-caucus）维护党纪并颁布威尔逊的改革法案（在施行捆绑的党团中，政党成员同意投票赞成党团决定的一切事务，这一政策自此之后未再重演）。威尔逊说服参议院中的民主党人选择一位议场领袖安排其各项计划，他们据此选出首位参议院多数党领袖约翰·沃斯·克恩（印第安纳州民主党人）。1917年，威尔逊又说服参议院第一次采用终止辩论规则。但在取得这些成功之后，他的总统生涯以惨败告终。国会并非议会，而威尔逊在其所属政党于1918年丧失国会多数席位后依然担任总统。在执政的最后两年中，他已经无法说服参议院批准由他亲自参与谈判的《凡尔赛和约》和国际联盟。
令总统们感到失望的是，心存怀疑的选民会将国会的掌控权交给反对党，这增加了另一重制约与平衡。政府在分治时期促成过一些著名的立法，但也可能导致立法僵局，国会会漠视总统的提案并通过其他替代议案，但很容易遭到否决。约翰·泰勒（1841—1845年在任）、安德鲁·约翰逊（1865—1869年在任）以及理查德·尼克松（1969—1974年在任）几位总统在任期与国会的冲突引人注目。转投辉格党的原民主党人