牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [9]
美元兑换黄金的价格，从之前的20.67美元每盎司上升到30美元每盎司。夏末，罗斯福就开始通过复兴金融公司以稳步走高的价格购入黄金。在一次“炉边谈话”中，他声明：“我之所以要这么做，是为了确立并维持对局面的持续掌控。这是一项政策，不是权宜之计！……这样我们才能采取进一步的措施，实现货币的可控性。”[154]1934年1月，国会通过了《黄金储备法》，通过这项法案，罗斯福将黄金的价格固定在35美元每盎司，并取得了全国货币性黄金的所有权。[155]
当时社会上普遍认为，银行和券商引发经济崩溃的原因，在于赋予了罗斯福和他所委任的官员在操纵货币和银行业方面过大的自由裁量权；如果这种自由裁量权被滥用，可能会破坏金融业和美国经济。新政时期的各届国会对此采取了行动。除《紧急银行法》和《托马斯修正案》外，国会还于1934年通过了《证券交易法》，据此设立的证券交易委员会被赋予了广泛的权力，通过防止交易员滥用内幕消息来监管华尔街。[156]1935年《银行法》规定美国联邦储备系统由总统提名委员会，而非由该系统内部的银行家们掌控。[157]罗斯福审慎用权、悉心用人，设法避免了部分来自商界的潜在责难。他通过任命老牌交易员约瑟夫·肯尼迪为证券交易委员会的首任主席，使紧张的银行家们放下了悬着的心。此后几年内，在所有新政监管机构中，只有证券交易委员会在企业家中获得了高于50%的支持率。[158]
罗斯福之所以能够行使广泛的新权力，除了受益于他的政治判断，也得益于幸运之神的垂青。在美元贬值的同时，农产品——尤其是棉花和谷物——价格上涨，减轻了农民还贷的困难。[159]也许更为重要的是，海外投资者开始抛售黄金以换取美元，从而使黄金开始流入美国。美国在诸国中一直享有与众不同的地位：它既通过经济和文化纽带与欧洲牢靠地联系在一起，又在地理上和政治上与欧洲截然不同。随着欧洲政局动荡、战争的凶兆逐渐变成现实，美国开始从这种独特的地位中受益：在整个1930年代，流入美国的黄金越来越多。这些黄金为美国的银行创造出了更加稳定的业务环境，也增加了美国经济的货币供给。银行开始调低贷款利率，使商人们得以考虑通过借贷为企业那些能够创造就业的项目注入资金。这可以解释为什么美国的失业率在罗斯福执政期间出现了下降。[160]
罗斯福政府在重振美国银行业方面所做的，要比前任政府更多，他们的努力也取得了显著的成功。但是，无论罗斯福通过广播把新政在金融方面的政策解释得多么简单明了，这些政策所处理的问题，还是远远超出了普通美国人的经验范畴。新政后期的一些立法，在推动联邦政府支持公民投资方面发挥了更大作用——这些立法使联邦政府得以为抵押贷款提供保险，并能够通过与专门的农业机构合作来确保农民的信贷安全。但是，在1933年，罗斯福麾下的政策制定者们发现：他们必须找到比挽救银行和稳定信贷更直接、更迅速的方式，来接触普通美国民众。在罗斯福执政期间，美国联邦政府首次开始对全国失业人员提供大量的直接救济。这些救助措施并非按照某张蓝图制定出来，而是一次次政治妥协零碎造就出的，并且随着时间发展而产生了显著的变化。胡佛执政的最后一年启动了一项联邦救助计划，但步伐既小又慢：1932年《紧急救济与工程建设法》允许复兴金融公司贷款不超过三亿美元供各州政府展开救济。但该计划提供的是贷款而非拨款，并且需要通过既有的州级官僚机构发放，所以成效有限，在提升胡佛公共形象方面显然为时过晚。[161]
新政早期，国会议员们没费什么周折，就将年轻失业男性确定为了特别关注对象。和那些处于职业巅峰期的员工相比，年轻员工在技术和经验方面都处于劣势，因而更容易失业。然而，他们的青春也意味着巨大的潜力。按照那个时代的标准，年轻男性注定要在未来成为一家之主和经济支柱。如果没有人尽快向他们施以援手，这些失业的年轻男性很可能会离开自己生活的社区，成为流浪汉或者无业游民，对社会秩序构成威胁。
因此，1933年3月31日，在罗斯福政府执政的第一个月内，国会就创建了平民保育团，初衷是为18至35周岁（包括35周岁）的男子提供工作。如果一位年轻男性未婚、健康、失业、具有美国国籍，并且来自接受救济的家庭，他就可以加入平民保育团，前往由美国陆军部组织运作的某处乡村营地，并将大部分工钱寄给家人。美国农业部和内政部列出了保育全国农作物和森林的工作清单，包括防治水患和森林火灾、根除虫害、修筑公路、架设桥梁、建造围栏和开辟防火带等。全美几十万青年男性就这样从失业人口名单中被剔除出去了。他们在士兵们的监督下，在约2500个营地中工作。那些问题似乎由此得到了解决。[162]
美国人也许曾对平民保育团的半军事性质有所顾虑，也曾担心政府开办的营地可能会给这个国家的年轻人洗脑。但是，男孩们在平民保育团中所从事的一般都是短期工作——工作期限最初只有六个月，后经立法限定为两年。这项救济计划虽然规模较小，但特别有针对性。人们普遍认为值得动用政府资源来帮助青年男性，所以相比其他新政救济计划，平民保育团受到的批判并不多。[163]
5月，国会通过《联邦紧急救济法》，创立了联邦紧急救援署，从复兴金融公司的资金里再划出五亿美元，以拨款而非贷款的形式向各州提供援助。其中一半款项根据各州自身的开销发放，另一半则由联邦紧急救援署的管理者酌情处理。罗斯福任命哈里·霍普金斯来领导联邦紧急救援署。霍普金斯是个骨瘦如柴、烟不离手的社会工作者。早在罗斯福担任纽约州州长的时候，他就曾负责纽约州的救援工作。接受任命后，霍普金斯在联邦紧急救援署的办公室走廊里架起桌子，开始向各州拨款。[164]
6月，国会拨款33亿美元作为公共工程管理局的启动资金。由于1933年美国的国内生产总值只有564亿美元，这笔拨款一下占到了当年美国经济总量的5.9%，非同寻常。[165]罗斯福任命内政部长哈罗德·伊克斯为公共工程管理局的负责人。伊克斯是一名来自芝加哥的共和党人。他在使用手中丰富的资源时非常谨慎，时常将公共工程管理局仅视作为地方政府服务的金融机构。如果希望获得伊克斯的慷慨批款，地方政府就必须对申报的重大项目进行设计和审批，并将其中大部分拨款用于重大项目。
由于伊克斯谨小慎微，霍普金斯可以支配的预算又相对较少，早期的救济工作虽然登上了报刊头条，对解决失业问题却几乎毫无成效。看着国家在大萧条中走向另一个冬季，霍普金斯敦促罗斯福成立一个新机构，一个能让他绕过州政府官员直接雇用劳动力的机构。罗斯福满足了他的请求，成立了土木工程署，命令霍普金斯在1934年1月前雇用400万美国人。霍普金斯做到了。霍普金斯明白美国人对公共救济的态度，他通过土木工程署向受助者提供工作而非直接施舍，保护了受助者的尊严。不久，这些工人们开始为修缮市政厅、码头和公路而忙碌起来，所有人的工资都由联邦政府支付。
除公共工程管理局、联邦紧急救援署、平民保育团、土木工程署、复兴金融公司外，新政还催生出了其他许多关联机构。如果说对于大萧条之后的几代美国人而言，上述官僚机构的名称不过是一堆难分彼此、令人费解的字母缩写，1930年代的美国人却有理由分清这些机构。他们知道，复兴金融公司是胡佛的银行储蓄机构（新政时期建立的许多机构都会从它的锅里分一杯羹），平民保育团招收他们的儿子和兄弟去保护美国的土地，公共工程管理局将在不久之后修建起学校、医院、桥梁、港口、长堤或机场（尽管这些项目在当时尚未开工），土木工程署则帮助他们挨过了1933和1934年之交那个有史以来最冷的严冬。[166]
同样，事后看来，国会为各种各样新政计划所拨出的款项，在财政赤字的汪洋大海中，都像是或大或小的一滴水珠。1932年，联邦政府的支出大概只有州政府和地方政府的一半。但是，到第二次世界大战前夕，新政就使得联邦政府开支增加了一倍有余。在此过程中，所有政客——特别是总统——也为自己数以十亿计地增加联邦预算而忧心忡忡。[167]
上述原因在一定程度上导致了土木工程署的夭折。不仅是土木工程署的巨大开销，甚至美国民众对该机构的感激之情都让罗斯福神经紧张。他既不想让政府入不敷出，也不希望让美国民众直接依赖联邦政府获得救济项目。罗斯福态度暧昧，他一方面承认有必要建立一个覆盖全国的救济项目，但又不希望该项目“成为我们国家的惯习”。入春前，他就已下令霍普金斯解雇土木工程署所雇用的400万工人，一厢情愿地希望这项短命的计划已经给民生注入了足够的推力。[168]为防止过多人口一下子拥入劳动力市场，土木工程署将雇员分阶段错峰遣散。尽管如此，还是有不少人写信哀求霍普金斯，祈求他“以某种方式提供一份工作，无论地点和工种”。管理人员也抱怨，认为公共工程半途而废还不如不要发起。[169]
罗斯福虽然担心，但与直接发钱相比，他还是更倾向于以工代赈。因此，当大萧条在1934年底尚未出现好转的迹象时，罗斯福政府便开始着手设计新的以工代赈方案。生活在1930年代的美国人都知道，以工代赈的成本要高于直接救济。毕竟，只是把钱交给穷人，要比设立一个官僚机构去规划项目再雇用穷人更便宜。但是，自尊心和道德感驱使美国人宁愿选择成本更高的路；这样，即便他们身处绝境，也能从有意义的工作中获得尊严。
1935年春，新的联邦《紧急救济拨款法》出台，该法案给予总统近50亿美元用于开展各项救济计划，包括修建高速公路、养护环境、兴修水利设施、推进电气化、建设住房、维护公共卫生、再造森林、防控洪灾等，涵盖了几乎所有能够想到的对公众有益的项目。[170]罗斯福利用该法案设立了公共事业振兴署，该机构脱胎自联邦紧急救援署，成为霍普金斯新的工作重点。新政政府通过公共事业振兴署直接而全面地投入到雇用美国人以工代赈的计划中，以期结束大萧条。公共工程管理局和联邦紧急救援署主要按已有的美国联邦结构行事，将国库的款项层层划拨给州政府和地方