牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [8]
在奥尔巴尼，纽约州州长和民主党总统候选人富兰克林·D.罗斯福在《纽约时报》上读到了关于酬恤金游行的报道。他望着报纸，对一位助手表示：在这场灾难之后，再也无须将胡佛视为有竞争力的对手。罗斯福说，若非为游行者感到难过，他或许会对胡佛感到遗憾。实际上，罗斯福本人也不认为政府有能力向退伍军人支付酬恤金，他在成为总统后甚至否决了一项相关法案；但是，他认为退伍军人仍应得到一些富有同情心的关怀。他思考了一阵，点上香烟，平静地说道，那些向政府提出要求却被无礼对待的民众，“为咱们的选战提供了一个主题”[141]。
图3 国内生产总值与失业率。失业率表示失业人口在非军事劳动力人口中所占的百分比，刻度位于图左。实际国内生产总值以1996年的百万美元为单位，刻度位于图右
第四章 复胀和复苏
富兰克林·德拉诺·罗斯福于1933年3月4日第一次宣誓成为总统时，美国经济机制中的每个部件显然都已经无法正常运转了。银行、农场、工厂和商业贸易统统都已陷入困境。
罗斯福上台后，立刻开始着手整顿美国的金融业、农业和制造业，但他不那么关心海外经济事务。如同以赛亚·伯林事后所写的，罗斯福那“规模宏大的社会试验建立在无视外部世界的孤立主义基础之上”。罗斯福新政力图采用美国自己的方式来解决当时的危机，并防止未来的灾难。如伯林所言，“从某种程度上说，与外部世界保持尽可能少的联系，正是美国政治传统的一个部分”[142]。
新政在实践中不断发展。罗斯福不问政策出处，只要措施确有成效就保留。事实上，恰是出于这种实用主义的考虑，罗斯福才将自己的行动计划命名为“新政”。在接受民主党总统候选人提名时，罗斯福发现“新政”这个概念颇能得到媒体的赞誉。[143]“新政”宣告罗斯福将提供一个全新的起点，但并不包含任何具体的承诺：这个口号能够发挥作用，便被保留了下来。
新政伊始，罗斯福政府就着手振兴全国的货币和信贷系统，以迅速缓解美国人民当时所遭受的痛苦，而这也成了罗斯福新政中持续时间最长的成功措施。从新政开始实施的1933年，到美国开始进行战时生产动员的1940年，除去1937至1938年间的衰退外，美国经济的年均增长率高达八到十个百分点。同时，美国的失业率也从1932年极不合理的高位大幅回落。如果新政的目标仅仅在于消除大萧条的直接影响，那么随着旨在促进复苏和复胀的政策措施得以持续且高效地贯彻执行，新政确实算得上卓有成效，而这种成功在很大程度上得益于选民对罗斯福的支持。
新政始于拯救银行业。就任总统仅两天后，罗斯福就宣布全国所有银行必须停止黄金交易。实际上，这意味着命令银行歇业。罗斯福要求国会支持他的动议。国会同意了，于1933年3月9日通过了《紧急银行法》。该法案确认了罗斯福的行动，委任了一名有权在必要情况下重组银行的接管人。不仅如此，该法案还授权复兴金融公司购买银行股票，并在货币发行方面赋予了联邦储备系统更广泛的权力。这两项举措的目的，都在于能更为便利地动用资金。[144]三天后，罗斯福通过广播向全国人民进行了系列“炉边谈话”中的第一场，解释了银行如何运行、自己采取了哪些行动，告诉民众“我希望你们能从我对政府举措的简要叙述中了解到，新政的实施过程毫不复杂，也不极端”[145]。第二天，3月13日，银行纷纷开张。最终，《紧急银行法》允许美国约一半银行无条件重新开张、四分之一银行在限制取款的前提下重新开张，对五分之一的银行进行重组，并要求其余大约1000家银行关门。[146]
图4 1937年富兰克林·D.罗斯福坐在麦克风前进行一次“炉边谈话”
罗斯福先命令银行歇业整顿、再立法推进改革的做法，开启了新政期间反复出现的一种立法模式。总统会迅速采取行动，哪怕这些做法时有违宪之嫌。就整顿金融而言，罗斯福宣称他勒令银行歇业的依据在于第一次世界大战期间通过的《对敌贸易法》；然而，该法赋予总统的是战时权力，在其他情况下是否适用并不透明。[147]新政期间，国会会快速通过法案以配合罗斯福的行动，并且时常会在法案中加入一些超出罗斯福最初设想的措施——在整顿金融业的行动中，国会不仅修订了《对敌贸易法》，使之同样适用于和平时期的紧急状况，还借鉴先前的政府行动以及立法者们在胡佛执政期间深思熟虑过的一些措施，增立了与银行业相关的法案。之后，总统会把贵族口音和平实语言的魅力结合起来，向美国民众阐释法案措施。在整顿金融业的行动中，罗斯福只是简单告诉大家，“我国的银行业很是糟糕”。他不仅表现得平易近人，还会像老师一样对当前形势和他的政策做出深入浅出的解释，不遗余力地向人们阐明拯救银行业这一紧急事件中的技术细节以及他本人的应对。不管罗斯福的举措如何仓促，他的目标从根本上来讲是保守的。正如他的顾问雷蒙德·莫利后来所写的，通过勒令银行停业整顿，“资本主义在八天内得到了拯救”[148]。至少，资本主义部分地得到了拯救。这样的成就让美国民众看到了逐步改善境况、渡过危机的可能性，为政府赢得了一定的公信力，或许也为美国经济体系的进一步持续改革赢得了回旋余地。
三个月后，1933年《银行法》开启了改革的序幕，这部法案的出台与罗斯福几乎毫无关系。该法案增强了联邦储备委员会管制银行业的权力，将受理公众存款人业务的商业银行与在华尔街进行投资的投资银行分开，并设立了一个与罗斯福最初判断相悖的临时性机构：联邦存款保险公司。该公司使联邦政府得以为普通美国民众的存款进行担保。罗斯福总统担心政府某天可能不得不支付巨款来为倒闭的银行买单，但还是接受了这个计划。事实证明这一决定是明智的：有了联邦存款保险公司，银行的倒闭规模降低了整整一个数量级。[149]1935年，国会给联邦存款保险公司颁发了永久的许可证。
银行业改革体现出的保守倾向以及捍卫资本主义制度的决心，贯穿了此后阶段更为宏大的新政历程。自始至终，富兰克林·罗斯福一直强调他在经济上循规蹈矩。在广播讲话中，他解释说，美国联邦储备委员会现在能够发行更多货币，这些货币的背后会有充足的准备金。“这些货币不是空头钞票。”罗斯福宣称。然而，尽管向选民甚至自己保证将在面对货币问题时稳健行事，他的实际作为却与这种保证背道而驰。
从1890年代开始，民主党首次不再坚持倾向于限制政府规模的传统立场。在威廉·詹宁斯·布莱恩的带领下，民主党开始站在普通百姓的立场上，反对大型制造企业。自那时起，民主党人还对不受联邦竞选财务法律约束的“软性捐款”情有独钟。布莱恩站在农民和工人的立场上反对金本位制——坚持金本位正在导致农产品价格不断下跌。布莱恩认为，国家应该铸造银币来替代金币，以通货膨胀——更准确地说是通货复胀——缓解价格下行的压力。40年过去了，情况看起来和当初差不多。罗斯福不仅依赖来自农民的选票，还像布莱恩以及许多（甚至是大多数）美国人一样眷念这个国家早已消失的家庭农场。他希望救济那些失去家庭农场的美国人，就像布莱恩曾提出的：在流通中投放更多的货币，提高农产品的价格，延长农场主们偿还债务的期限。罗斯福在1933年1月说道：“如果不能遏制商品价格的下滑趋势，我们可能会被迫面对通货膨胀。这可能需要使用银作为本币，也可能需要降低美元与黄金的兑换比率。我尚未决定如何以最好、最安全的方式完成这次通货膨胀。”[150]
当时，美元和世界上其他的主要货币一样，是和黄金挂钩的。为了实现通货膨胀，罗斯福将不得不削弱美元与黄金的联系。在金本位制下，各国理论上都同意根据自己的黄金储备来确定允许流通的货币量，从而使它们所发行的货币能自由兑换黄金。如果一个国家的黄金储备下降——也许因其债权人要求还款——该国就不得不动用自己的中央银行来减少本国经济中的货币供应量，以免货币贬值。早在1929年，随着美国海外借贷的减少以及保护性关税的增加，一些拉丁美洲国家和欧洲国家便难以满足按黄金供应比例保持本国货币数量的要求。1931年，奥地利的一家主要银行——联合信贷银行宣告破产，在全球范围内引发了兑现黄金的风潮，波及世界金融之都伦敦。到了当年9月，英国不得不放弃金本位制。对于那些曾认为大英帝国坚不可摧、金本位是帝国定海神针的银行家、政客以及其他人来说，这个抛弃金本位制的举动看起来实在可怕。
面对这场危机，美国联邦储备系统通过加息来缓解黄金外流的压力。对投资者而言，更高的利率意味着两点：第一，他们可以在美国得到更高的回报，所以可以把钱留在美国；第二，美联储意在通过抬高贷款成本来减少货币流通量，从而维护美元与黄金的自由兑换。[151]这一策略虽然令金本位制的支持者们感到满意，却在许多美国人迫切需要廉价货币的时候，让货币变得更加昂贵。本来，如果钱能来得更容易，就会催生更多借贷、更多投资和更多就业机会。但是，美联储的银行家们却选择了金本位制来缓解国内困境。胡佛与法国总理皮埃尔·赖伐尔联合声明表示支持金本位制，美国央行官员也与他们的法国同行立场相同，后者“认为确保货币能与黄金自由兑换，并非抱守日趋过时的陈规旧俗，而是为维护金融市场纪律所必须采取的措施。我们认为，金本位制是合同安全和商贸道德的唯一有效保障”。[152]
1933年《紧急银行法》只是暂时切断了美元与黄金的紧密联系。但是，到了4月，罗斯福就颁布行政令，禁止美国人持有大量黄金，并要求他们把手头的黄金交到联邦储备银行以换取其他货币。几周后，总统解释了采取这项措施的原因。据《纽约时报》报道：“他预见到……会出现一种情况，即国会中的激进分子……可能……通过某项革命性法案”——或许是铸造银币。为防止这类激进的举措，罗斯福承认“某种类型的通货膨胀可能是有益的”，并认为由他自己而非国会来引发通货膨胀可能更好。[153]随着美元与黄金暂