牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [10]
通过公共事业振兴署，霍普金斯又一次雇用了数百万人，并安排他们建设医院、学校、操场和机场。该署也雇用艺术家、作家和演员从事他们的本职工作。在公共事业振兴署的推动下，一些道路和公共住房得以建成。但批评也接踵而至，说该署花费公款雇用了一批游手好闲之徒去从事一些没用的工作，还做得很糟糕。受制于公共事业振兴署的目的和结构，这些抱怨不仅难以避免，往往还有一定道理。罗斯福为了尽可能地降低失业率，有意让公共事业振兴署在尽可能短的时间内雇用尽可能多的人。为了真正降低失业率，公共事业振兴署不能开展那些私人企业或地方政府已在实施的项目；否则，联邦政府通过公共事业振兴署所提供的工作岗位，就只能挤占社会上已有的工作岗位，却无法降低失业率。如此一来，公共事业振兴署所能提供的活计，在通常情况下往往不会被视为正经工作，这些岗位要么是因人设事，要么旨在建造华而不实的样子工程——换个不那么刻薄的说法，无非是文明社会提供的安慰。
更重要的是，至少在某种程度上，公共事业振兴署提供了滋生政治腐败的土壤。霍普金斯有权向地方官员拨款。过去，这些市长们为了获得经费上的支持，常常不得不去乞求那些对他们漠不关心甚至充满敌意的州议员。现在，一位身处首都华盛顿而又手握重金的大员，却希望和他们建立起友好关系。那些管理着庞大投票人口的大城市市长，尤其容易吸引公共事业振兴署的关注。
人们担心公共事业振兴署可能被政治家们操纵。就此，国会为该署划定的活动范围越来越窄。国会划定的这些界限本身，就显示出该署究竟哪里让人感到担心或受到冒犯。从1936年起，非法移民不能再从事公共事业振兴署所提供的工作。从1937年起，公共事业振兴署的雇员必须接受私人部门提供的就业机会，否则就会被开除。从1938年起，公共事业振兴署的雇员在本职工作之外如有其他收入，必须提供那些收入的季度报告；在招聘时，公共事业振兴署必须优先考虑退伍老兵，其次是美国公民，然后是那些有意成为美国公民的移民，其他移民则不得提出申请。从1939年起，公共事业振兴署的工作期限被确定为仅18个月，期满后除非经重新审核确有必要才会续用；此外，该署仅能招募美国公民工作。[171]
在国会试图阻止公共事业振兴署成为政治工具的同时，针对该署项目的批评也被证明站不住脚。一些公共工程乍看起来可能华而不实，最终却能派上用场。比如，田纳西州的孟菲斯市花费2.5万美元修建了流浪狗收留所，大大减少了城市中狗咬人的事件，降低了狂犬病患者的数量。[172]公共事业振兴署的每个项目，在当地社区都很受欢迎，而这样的项目有许许多多。
总的来说，公共事业振兴署体现了收入所承载的一些新的社会意义。它界定了“安全工资”的概念。这种工资往往只能在最低限度上满足人的需要，但还是要高于私人雇主愿意支付的额度；而对于那些习惯了季节性或周期性失业的人们来说，有规律地获得收入，更是一种前所未有的体验。此后，享有一定程度的职业保障和最低标准的生活，成为美国人尊严的重要组成部分，“安全工资”则为这一曾经不被视为正统的理念增加了合法性。公共事业振兴署的“安全工资”暗示，美国人所挣的工资理应高于基本的生存需要，应当足以让他们感到骄傲并免于依附雇主。[173]
1939年，美国公共舆论研究所开展的一项民意调查发现，当被问及“罗斯福政府做过的最糟糕的事情是什么”时，有23%的美国人选择了“救济计划和公共事业振兴署”，使之成为最不受欢迎的新政措施。考虑到美国人对在联邦层面开展救济以及对该计划存在被政治滥用的可能性抱有偏见，上述结果并不令人吃惊。同一份民调还发现，当被问及“罗斯福政府最大的成就是什么”时，有28％的美国人选择了“救济计划和公共事业振兴署”，使其成为最受欢迎的新政措施。考虑到救济项目的多种多样以及在各地广受欢迎的程度，这也毫不奇怪。在新政的这个核心问题上，民主党人享有5%的净支持率，这足以让他们在政治上占得先机。[174]
罗斯福政府的救济措施见效甚快，它不仅让美国人有钱可花，还让他们重新认为自己是体面的、富有生产力的公民。而通货复胀的影响则更为长远，私营经济悄然开始重建。通过这两项政策，罗斯福政府或许具备了足够的战略能力来对抗大萧条；但是，要想真正把国家拉出经济的泥沼，还需要更有力地贯彻执行上述政策。然而，对于新政的决策者而言，他们的雄心不止于终结危机，还希望确保大萧条不会卷土重来。为了实现这个目标，他们期望永久变革美国的政治经济。
第五章 管理工农业
新政试图改写美国政治经济规则、旨在集中规划美国生产活动的初步尝试，包括两大主要议程。这两项议程与其说是为了应对当时出现的危机，不如说是为了完成第一次世界大战期间未竟的雄心壮志。两项议程的主要组成部分，都在政治上失败了；但是，它们的失败却给美国如何维护其资本主义制度指出了一条新路。
如果说罗斯福政府在当政的头一年就通过调整货币和银行政策把美国推上了复苏的道路，该政策对稳定世界经济却几乎毫无帮助。事实上，随着美国的货币政策吸引黄金流入该国，其他国家因为货币供应量萎缩而颇感压力。上任第一年，罗斯福就十分清楚地表明：只要美国的局势仍被阴云笼罩，他便无暇顾及世界上其他国家。1933年夏，罗斯福向伦敦国际经济会议传话，称“稳健的内部经济体制对一国福祉的重要程度”要远高于在国际会议上所能达成的任何协定，从而使此次会议无果而终。[175]于是，世界上其他国家的人民，都需要自食其力、自行寻找摆脱危机的道路。
一些国家脱离了金本位制，开始用自己的方式摸索复兴之路，例如在昔日的殖民帝国体系内部建立起排他性的贸易关系。无论在什么地方，商品价格的下跌都无情地打击着农民，而许多殖民地国家除农业外又几乎没有其他支柱行业。于是，像从前一样，殖民地发现自己受到帝国主子的摆布。拉美国家通过寻求双边贸易协议来确保本国能够采购商品，巴西向德国售卖咖啡以购买德国的机械，阿根廷则向英国出售牛肉。
随着经济危机持续发展，一些政党通过发起建立新的社会组织体系来获取支持。法西斯主义和共产主义运动承诺用多种形式的国家社会主义来控制国民经济并恢复稳定，以此强化自身力量。反帝国主义运动应运而生，承诺带领殖民地世界身陷困境的农民夺回独立。[176]世界各地遭受大萧条影响的人民，都在寻求某种能让他们免遭眼前这场灾难吞噬的全新社会形式。但美国是个例外：当同样的压力向美国袭来、当受苦受难的美国人民有时看到自己和别国同侪处于相似的境遇时，他们却以看似因循守旧而平淡无奇的方式来推进根本性变革。例如，一位主张大力发展美国农业的人宣称：“美国农业一直屈从于美国工业，就像一又四分之一个世纪以前英属殖民地屈从于英国一样。”[177]但是，与在经济上处于屈从地位的殖民地不同，美国农民在立法机构中有自己的代表——事实上，这些代表的数量，要比按实际农业人口数量所应分配到的名额更多。因此，虽然新政包含一些经济规划方面的试验性举措，但是这些策略之所以被采纳，并非真正为了应对什么急迫的危机，而更多的是为了回应人们对美国农业地位感到不满而产生的积怨。
到美国陷入大萧条时，人们已连续70年不断地敦促联邦政府采取行动支持农民。美国内战时期的立法——主要是《宅地法》、《太平洋铁路法》和《莫里尔土地拨赠法》——鼓励美国人向西部挺进，以期人们可以在那里找到土地安顿下来开辟家庭农场。内战结束后重建南方时，政府也曾短暂地鼓励人们到那里去建立更多由单个家庭经营的农场。然而，美国的小农场主们很快就陷入了悲痛之中：干旱、债务和害虫侵袭以不同的组合形式轮流上演，而农田也日益集中到了少数大农场主手里。
按照某部美国经济史著作的说法，“农民总是怏怏不乐”[178]。“总是”这个词也许有点儿夸张，但即便如此，在各种不利因素的叠加作用下，美国农民在整个20世纪早期几乎都处于边缘地位。昂贵的创新科技让农业更像工业生产而不是家庭营生。信誉和效率取代勤勉和吃苦耐劳，成为农业生产中的主要美德。全球交通运输网络的扩张，更以显而易见的方式将农民推向国际市场与同行竞争。美国农民在面临越来越多海外竞争的同时，也看到了本国关税政策是如何保护那些面临类似压力的制造业同胞的。当时，在许多情况下，国会都赞成利用进口税阻止外国工厂在美国市场上销售产品。农民们看到，在关税的保护下，美国制造业没有了被国际竞争者削弱的后顾之忧，可以降低产量并提高价格。与此同时，美国人民成群结队地拥向城市，城市生活及其相关的问题成为全国讨论的焦点，农业则被边缘化了。
尽管农业在美国经济上和文化上的重要性逐渐降低，但农民对美国政治的影响力仍然超乎寻常。美国参议院按州分配议席，并不考虑各州人口的多寡；这样一来，那些以农业生产为主、人口较少的州，就获得了超出其人口比例的代表权。因此，在人数减少后，农民仍保持了对国家政治的强大影响力，即便这一影响力有所衰退。此外，虽然1920年人口普查数据首次显示更多美国人生活在城市而非农村，但国会并未按人口比例的变化重新分配众议院的议席，这导致美国农村人口在众议院所占的席位要多于他们实际应得的份额。[179]
进入1920年代，第一次世界大战的影响加剧了美国农民长期以来的苦闷。战争期间，美国用船向其盟友输送了肉类和谷物，而自己国家的人民则缺肉少粮。美国人因此脱离了传统的饮食习惯，学会在饮食中加入更多容易消化的蔬菜和水果，发现反而比以前更健康了。此外，随着禁止生产和销售酒精饮品的法律被陆续批准生效，谷物消耗量也相应减少。对美国农场主要产品的需求由此骤减。[180]
与此同时，农民却增加了他们的产量。当欧洲大国发动战争时，美国农民忙着翻地耕耘给他们提供粮食。如果没有这一需求，这些土地可能会闲置下来或用作牧场。战争结束，这种特殊的需求随之停止，但美国农民总体上还是保持了较大的产能，希望借此重拾往日的辉煌。[181]由于需求下降、供