牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [11]
为了回到那个工农业之间相对平等的时代，农民们认为他们必须像制造业者那样安排自己的经济活动。这意味着通过抑制生产来控制价格。如后来将在富兰克林·罗斯福手下任农业部部长的亨利·A.华莱士在1922年所说的，“当产品价格低于生产成本时，美国钢铁公司可以减少产量，那么农民们应该也可以这样做”[182]。在华莱士及其盟友看来，美国钢铁公司象征着所有工业企业，它们享受到的便利是农民们所没有的：制造业者在关税的保护下免于与外国同行竞争，而他们的业务规模和范围之大，足以让一间中央办公室里做出的决定左右整个国内市场。就像一位支持者所说的，为农业提供类似的便利，首先需要“用关税保护农民”[183]。但是，简单地用关税阻碍进口并不能让情况好转，因为美国的农产品产量已经远远超出了国内市场的消化能力。因此，为获得工业部门所享有的便利，农民需要使用更多手段。此外，由于农业生产者太多也太分散，无法就集体行动达成一致，像大企业决策者那样通过集中行动来提高效率，对农民而言可望而不可即。
1920年代初，农场拥护者们草拟了一个绕过这些障碍的方案。伊利诺伊州莫林耕犁公司主席乔治·皮克及其贸易伙伴休·约翰逊认识到“向破产的农民出售耕犁是行不通的”。他们提出了一个构想，并获得了国会中农场集团的支持。皮克和约翰逊此前都与战时工业委员会合作过，他们认为：在第一次世界大战期间，战时工业委员会调控着美国的生产，对于如何管理一个几乎完全与世界市场隔绝的经济体有着丰富的经验，这样的经验适用于现在的国家。在皮克和约翰逊的构想中，关税应该阻止农产品进口；政府企业应该买下所有剩余的农作物并设法将它们销往国外；而农民营销协会则可以联合起来协调国内生产。皮克的这一计划为《麦克纳利——豪根法》奠定了基础，该法案于1920年代末在国会获得通过，但被卡尔文·柯立芝总统否决了，否决的原因是这样做会过度干扰自由市场并抬高城市消费者的消费价格。赫伯特·胡佛在任职期间采用了一个折中的办法。他早在大股灾发生前的1929年就曾支持国会建立了联邦农业委员会，该委员会有权向农民发放贷款并购入多余的农作物；同时，他也鼓励美国农业的从业者们采取联合行动。和胡佛的其他政策一样，这项政策并不足以解决大萧条带来的问题。[184]
另一些农场拥趸则进一步发展了《麦克纳利——豪根法》中提出的构想，认为类似关税的保护措施可能起不到足够效果，农民也必须降低他们的产量。在农业部工作的经济学家W.J.斯皮尔曼制订了“国内分配”计划：通过检查某种农作物（例如小麦）的国内消费情况，政府可以确定这种商品的国内市场规模，并依此向各州和农场分配适当的市场份额。按所得配额从事生产的农民出售农作物时，除了市价还会得到一份奖金；如果他们的产量超出配额，超出部分只能拿到市价。[185]蒙大拿州立大学的农业经济学教授米尔本·L.威尔逊大力推广国内分配计划，他拓展了原有的构想，并敦促农场协会和更大范围内的商业利益相关者加入进来。在成熟阶段，该计划包括自筹资金，以及向商品的加工商（例如，将谷物碾磨成粉的磨坊主）征税以为配额付费。威尔逊在1932年向罗斯福的新政运动提出了这个计划，罗斯福赞成干预性的农业政策，只是（用他的顾问雷蒙德·莫利的话来说）“表述笼统，过于含糊，无法细究”[186]。
上述围绕美国农业问题的长期思考与各种方案，都反映在了新政期间第一部主要的农业法规，即1933年《农业调整法》当中。该法案开宗明义地宣称它旨在应对“当前的紧急情况”，但实际针对的却是农民长期以来的不满。它意在让政府消除“农产品和其他商品之间巨大且不断加剧的价格不平等，这种不平等导致农民购买力严重受损”。该法案还特别指出，在第一次世界大战搅乱时局之前那些年，市场曾处于理想的平等状态，美国应该重回那种状态。这部法案体现了新政含糊笼统的倾向，它将制定规划的具体机制交由总统决定，又赋予总统削减低产田面积、奖励丰收和向加工商征税的权力——这些都是国内分配计划的诉求。[187]此外，这部法律给予了农场协会免受反垄断检控的特权（这使农民集中决策成为可能），并允许农民自行决定是否参与农场协会的各项计划。
罗斯福在农业方面的人事任命，与他的农业政策一脉相承：他任命华莱士为农业部长，又让皮克领导新设的农业调整管理局——该局负责制定生产管理政策。威尔逊则成为农业调整管理局小麦处的负责人。[188]意见分歧使这三位联邦农业政策领域的老说客分道扬镳：皮克倾向于通过市场组织削减产量；威尔逊希望以国内分配计划为跳板永久性减少生产面积；华莱士则告诉威尔逊，该计划只有在“我们真正走上国家社会主义的道路”后才有可能奏效，“而我个人很倾向于认为美国确实正在走向这条路”[189]。在法律规定和总统意志都模糊不清的情况下，上述分歧进一步加深了解决问题的难度。
1933年春，当农业调整管理局成立并着手工作时，棉农们已经种上了新棉。考虑到棉花存量已经相当可观，农业调整管理局要求棉农犁除地里的新棉以换取补贴，以此制止已经处于低位的棉价进一步下滑。农业调整管理局派人分头前往数百个县，试图说服农民挖出不久前才种下的作物。他们遇到了任何一种官僚体制都存在的典型问题——需要的时候，空白合同表格永远都不够用。农民们对产量估算的公平性则满腹牢骚，怀疑估算员会偏袒他们的朋友：“估算员给我们的价码肯定不公平……他有自己青睐的对象。”[190]不仅如此，补贴犁除作物的支票还常常迟到。
除了这些行政管理上的寻常挑战，农业调整管理局在完成具体的农业任务方面也遇到了麻烦。由于骡子长期以来接受的都是避免把棉作物犁起来的训练，现在让它们完成犁除棉作物的任务十分困难。一些地区由于天气恶劣影响了开犁；而另一些地区天气良好，农民们又舍不得把长势不错的作物犁掉。有时，县治安官不得不派拖拉机强制执行犁除合同并向违约的农民收取费用。[191]等补贴犁除作物的支票终于到达，地主有时还会扣押款项不发给佃户。
如果说美国政府罔顾数百万国民衣物短缺而摧毁棉花的行径令人愤怒，那么在饥荒期间销毁食物的做法就堪称直接动手伤害民众了。为使养猪业的收入提升到所谓的合理水平，农业调整管理局决定必须屠宰数百万头猪仔，以免猪肉在几年后供大于求。一位密苏里州的农业领袖事后评论道：“一方面，上百万人正经历着失业、饥饿和疾病的折磨；另一方面，粮食、羊毛和棉花却统统过剩，多到让人不知所措。这种愚蠢至极的情况，真是对我们民族天资禀赋的莫大嘲讽。”[192]
图5平民保育团成员在弗吉尼亚州琼斯维尔养禽场工作
农业政策的设计师们既无意解决美国农村贫困这个亘古难题，也无意解决大萧条所带来的新问题。《农业调整法》的着眼点在于消除农村居民与城市居民在购买力方面的不平等，以回到某个臆想的黄金时代，而非大步迈入一个美丽的新世界。对农产品实施累退税制，意味着无法通过补贴大多数消费者来刺激经济复苏。在这套税制下，农产品加工税实际上是由消费者来承担的，城市买家受损而农村卖家受益。
大部分农民支持这样的政策。例如，棉农们一旦发现那些未参与国内分配计划的农民在不必牺牲部分作物的情况下也能从价格上涨中受益，就进行游说，要求通过立法强制减少棉花的种植面积。作为回应，国会通过了1934年《班克黑德棉花控制法》，向所有配额之外的送轧棉花征税。该法律要求在试行一年后举行全民公投以决定其去留，而全美近90%的棉农都投票保留。[193]
支持国内分配计划的经济学家约翰·D.布莱克于1936年指出：农业调整管理局的目标本来就是增加农民的相对收入，而不在于使国民经济从大萧条中迅速复苏。就实现经济迅速复苏而言，较之于提高农民收入，提高企业利润无疑是更优选择，因为更高的企业利润往往能带来更多投资，也能通过提高工资造就出更多的消费者。至于为农业调整管理局辩护的最佳理由，布莱克写道，即“该机构带给我们的复苏要比通过提升商业利润所实现的复苏更优质，因为……它所带来的这种复苏在分布上更均衡”——也就是说，这种经济复苏的程度在农村地区和城市地区之间相对一致，而不是各个阶层都能从经济复苏中均衡收益。其实，就算是上述辩护也并不完全站得住脚，布莱克指出：农产品价格虽然上涨了，但其中三分之二的涨幅大概是干旱和美元贬值的结果，而与农业调整管理局采取的行动无关。[194]况且，尽管农民对农产品价格的上涨满怀欣喜，但他们也因自己所需物品价格出现了同步上涨而唉声叹气。他们把物价上涨归罪于那些在农业法案颁布仅一个月后就被审议通过的、旨在规制经济的其他重要新政法案。
和农业政策一样，工业政策也建立在依靠集中权威控制价格的既有套路之上，希望回归所谓的“黄金时代”。这个所谓的“黄金时代”，是指第一次世界大战期间——那时，政府和商界领袖们通过战时工业委员会共同倡导在生产领域协同指挥、通力合作。当战时工业委员会的老将乔治·皮克转任农业调整管理局局长时，他的老战友休·约翰逊则一手创建并亲自领导了工业界的“调整管理局”——全国复兴总署。
至迟从19世纪末的大兼并运动时开始，美国商界的主要人物们对于不受约束的自由竞争原则就抱有怀疑态度，这种原则导致了商品价格走低、损害了他们本可从商品和服务中获取的利润，有时甚至还让他们亏本。越来越多的商人宣称他们相信“若能通过联邦层面的规制措施‘全面推广’一种合理的经济定价”，就能“完全并且永久地消除不公平降价”[195]。因此，虽然美国商人因自身行业特点而享有一定优势，但仍面临着和美国农民类似的问题。制造业要比农业更便于集中控制。科技进步和工