牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [12]
战时工业委员会让实业家们明白：如果能避免与政府对立，与政府携手合作，他们就可以通过控制生产来调控价格、防止罢工，同时赚取可观的利润——这一切看起来还充满了爱国主义精神。大萧条又让企业家们有机可乘，他们四处游说、争取让政府采取应急措施，以便名正言顺地抬高商品价格。
大萧条时期的第一次官商勾结，始于胡佛时代的“现在就买”运动。记者、政客及其他推动者呼吁那些曾带动1920年代繁荣的消费者们通过加大购买力度帮助美国经济重归繁荣。然而，这次宣传鼓动并未奏效。1931年，《商业周刊》报道称：“‘现在就买’的热潮似乎已经消退……消费者们越来越不确定应该如何使用手中的金钱。”[196]到了罗斯福执政时期，情况已经很明确：单靠耍嘴皮子不可能提升购买力。罗斯福询问劳工部部长弗朗西斯·珀金斯：能否拿出一个方案，令工会也能参与到旨在削减竞争的工业政策当中去？珀金斯是美国第一位女性内阁成员，罗斯福担任纽约州长时，她就在罗斯福麾下效力，在纽约州倡导通过立法确定最低工资和最长工时。面对罗斯福的询问，珀金斯提议设立工业委员会，以便劳资双方和政府的代表可以坐到一起。还要拥有组织权，工会才能参与工业政策的制定和运行；然而，尽管1914年《克莱顿法》规定工会不受反托拉斯法限制，但最高法院在此后的判例中仍对工会组织权持有异议。对此，美国劳工联合会辩称，组织权能够提升“购买力”[197]。
一位效力于新成立的农业调整管理局的经济学家认为，工业法案应该与农业法案一样，追求更均衡而非更迅速的复苏：“我认为，法案应该在提高工资、改善工作条件、保护集体谈判等方面有所作为，以便更好地平衡劳资关系，从而刺激消费者的兴趣和购买欲。”[198]
与《农业调整法》相似，工业法案也反映出该领域的立法进程受到多种力量推动。1933年《国家工业复兴法》推出了包括提供公共工程在内的多种措施，为罗斯福创建那些推行以工代赈计划的若干机构铺平了道路。但是，该法案的主要条款，却在于通过珀金斯所构想的那类工业委员会让劳资双方、让政府和消费者的代表商讨管制规程，强化对工业政策的管控。国会搁置了反托拉斯法，允许企业在两年内实施价格垄断，并授权总统直接或委托其他机构制定产业运营方面的行业守则，以确定公平竞争的基础。在1933年《国家工业复兴法》第一章第七节第一款中，法律要求上述行业守则保证：
雇员有权通过自己选出的代表组织集体活动、进行集体谈判，并且在指定代表、自行组织和开展其他以集体谈判或互助互卫为目的的行动时，免受雇主或其代理人的干涉、限制与胁迫。[199]
那么，总统将如何行使他手中的新权力呢？工会、商业团体和消费者权益组织都拭目以待。
罗斯福以战时动员的方式推出了全国复兴总署，他援引“1917年和1918年间的那场伟大合作”作为先例，并任命退役将领休·约翰逊为该机构负责人，以满足那些热切希望从战时工业委员会获得灵感的实业界人士。约翰逊为全国复兴总署设计了一个军事标志：一只蓝色的鹰一爪紧握齿轮，另一爪则紧握一束闪电。他试图沿用战时的比喻来动员消费者：“这一次，在家劳作的主妇而非身穿制服的士兵将拯救我们的国家……家庭主妇们发起冲锋的时刻已经来临。”[200]
大公司管理者对企业的控制力更强、对自身业务的规模和范围更加熟悉，同时也是休·约翰逊青睐的对象，所以这些要求对工业产品提价的人在《国家工业复兴法》颁布后的博弈中占了上风。至1933年夏末，美国的大多数主要产业都制定了行业守则；然而，只有在不到一成的产业中，由全国复兴总署牵头组织的行业守则制定机构吸收了至少一名劳工代表参与，而吸收消费者代表参与制定行业守则的产业数量还要更少。这样一来，许多行业守则其实是实业家与政府官员协商确定的，而许多官员在此之前不久才弃商从政。就像一位观察家谴责的，这是一场“商业领袖和伪装成政府官员的商人之间的交易”[201]。劳工领袖们发现，管理层可以通过创立受资方控制的工会绕过第一章第七节第一款的有关规定。劳动者们开始抱怨物价上涨而工资却并未增加。全国复兴总署变得越来越像批评者口中的“旧政”衙门，重复着胡佛时代“现在就买”的口号；而民众的反应一如既往——“我们拿什么来买呢？”一位农民追问道。[202]
全国复兴总署也让一些小企业主深感恼怒。许多小企业的设备无法满足行业守则中那些充斥着官僚主义的要求。与大企业相比，小企业的意见也不太可能被行业守则制定机构所采纳。行业守则中维持固定价格的主要措施，都是为大企业量身定制的，以防止行业内的小众竞争对手打价格战。而在大萧条时期，为弱者发声是一种难以抗拒的政治机会。正如弗朗西斯·珀金斯所评论的，“一用‘小’字，你就总能博得同情……人们对待小企业的感情，就像对待一只可爱的小狗一样”[203]。为了回应小企业主的抱怨，全国复兴总署成立了一个专门委员会以调查相关投诉。调查由知名律师克拉伦斯·达罗牵头，结果发现在接受调查的八个由全国复兴总署参与管制的行业中，有七个存在“垄断行为”；调查还发现小企业受到了“残酷的压迫”[204]。
这样的情况持续到1934年，全国复兴总署在批评中停滞不前。约翰逊引咎辞职，他的岗位由一个委员会取而代之。1935年初，一项对全国复兴总署的审查发现，该署只有两例按行业守则对企业进行处理的情况。随着反托拉斯法的两年搁置期临近结束，参议院不再对罗斯福言听计从，只表决同意让全国复兴总署继续存在有限的一段时间。[205]在众议院表决前，最高法院就判决全国复兴总署违宪——其实，在罗斯福随后发表的私人言论里，我们可以很清楚地发现他也认为全国复兴总署令他“十分头疼”，而总署的一些政策“非常错误”[206]。
不久之后，最高法院也裁决农业调整管理局因违宪而必须撤销。对于最高法院来说，这两个机构以同样的方式违反了宪法：它们在美国国内行使了前所未有的、未经授权的强制性行政权力。正如亨利·华莱士所言，这些机构具有“国家社会主义”的倾向。不难想象，即使身处令人绝望的危机中，大多数美国人仍对这种倾向抱有疑虑。
最终，祛除了那些更具国家中心主义和管制色彩的成分后，农业调整管理局和全国复兴总署中的关键部门，都被国会以立法的形式保留了下来。由于上述两项计划都不以迅速复苏为目标，而旨在从城市向农村、从管理层向劳动者和消费者重新分配财富和权力，它们在罗斯福的重要选区中颇受欢迎。新政在处理政治经济问题方面的此类政策，在大萧条结束很长时间之后仍继续发挥着作用。
第六章 制衡性力量
甫一开始，新政的推手们就对让政府运用手中权力去推行集中规划或者提供社会福利不甚热衷；相反，他们希望罗斯福政府能够通过行使新近获得的权力，如经济学家约翰·肯尼斯·加尔布雷斯后来总结的，“赋予新的社会团体未曾拥有过的市场力量”。这种呼声在整个1930年代不断增强。1952年，加尔布雷斯在回顾这段历史时写道：“新政最重要的立法”，以及那些“给国家内部最尖锐的争议火上浇油”的立法，正是那些要求联邦政府“支持制衡性力量”的法律。[207]
以培养“制衡性力量”的名义使用公共权力直接支持私人利益的理念，在两个方面受到了新政推行者的青睐。第一，这么做能使他们在提升美国公有制水平、加强政府对商业监管的同时，依然与美国的资本主义制度站在同一个阵营中。第二，就他们对历史的了解而言，作为立法者，他们利用联邦政府维护私人利益的行为，在美国也并非首开先河——他们所开创的先例，只不过是利用政府为大型企业所有者以外的群体提供利益。正如华盛顿州的民主党参议员刘易斯·施韦伦巴赫所言，那套美国开疆拓土的历史与政府毫无关系的说辞，不过是神话罢了：“如果有人告诉你，政府在那些年代未给过谁任何恩惠，请不要相信……铁路大亨在每个乡镇都拥有自己的土地……木材商们有大片林地可资运营……保护性关税制度把隐性税收转嫁到了每一个工农业劳动者的口袋里……［政府的］恩惠无处不在，却从来没有降临到劳动人民和消费者的身上。”[208]
如果说19世纪共和党支持大型私营企业的政策成功增强了美国产业经济，即美国东北部的各大银行和制造企业的原动力，那么在这些政策的作用下，美国其他地区则发展得相对较慢。这样看来，新政所得到的有力支持主要来自相对贫困的美国西部和南部也就不足为奇了，因为这两个地区的选民认为共和党的那套政策几乎不能给他们带来任何好处。
这种历史上形成的地区贫富差异反而给罗斯福政府带来了一个好处，那就是使他们的政治诉求与政策目标并行不悖：如果他们想花钱促进国民经济在地区间的均衡发展，并培育出制衡性力量，就应该向美国的南部和西部投资，并且把钱花在美国的产业工人身上；与此相对，如果他们想把经费拨给新政支持者中最忠实、最关键的那部分选民，那么也应该向美国的南部和西部投资，并且把钱花在产业工人身上。在新政培养制衡性力量的过程中，政治因素和经济因素共同发挥了作用。
让富兰克林·罗斯福引以为傲的是，他发明了一种由政府创造制衡性力量的方法，并称相关理念为“确立准绳”。在第一次世界大战中担任助理海军部长期间，罗斯福认为美国政府不应包揽为所拥有的全部船只装甲的工作，而应建造一个小型装甲工厂以了解整个流程的花费。这个工厂应由政府运营，运营成本则可用作衡量私人承包商利润是否合理的标尺。这样，当商人提供生产成本信息时，海军部门能做到有据可依、心中有数，在议价时既让承包商有利可图，又能把利润控制在合理的范围之内。罗斯福后来回忆起了这个方法。[209]
就在罗斯福敦促政府介入装甲事务的前后，美国联邦政府也进入了亚拉巴马州马斯尔肖尔斯市的电力市场。流经该区域的田纳西河，其水位在37英里的激流中猛降了134英尺。美国政府在那里建立了威尔逊