牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [13]
1932年，罗斯福在竞选中介入了这场私有化和公有制之间的争论，他宣称少数由政府运营的发电站“永远是防止”私人垄断者“敲诈勒索的准绳”。就任总统后，罗斯福和诺里斯携手创立了田纳西河流域管理局，接管了位于马斯尔肖尔斯市的威尔逊大坝，并沿河建造了其他水坝，将政府供电的范围扩展到了美国南部的大部分地区。[211]
创立田纳西河流域管理局的那部法律所列出的数个目标中，有一条是促进“该流域内的工农业发展”[212]。在一代人以前，共和党控制下的联邦政府通过私营的州际铁路公司促进了美国西部的发展。现在，民主党控制下的联邦政府则希望通过公有的州际电力公司推动美国南部发展。但“州际”和“公有”并不意味着鞭长莫及或者反应迟缓：田纳西河流域管理局将总部设在了田纳西州的诺克斯维尔市，致力于通过各个地方机构来实现局长戴维·利连索尔所宣称的“联邦职能的基层化管理”。利连索尔认为，美国人民如果要在电力领域采取公有制，必然会将这种做法限制在地方层面——他们永远不会支持国家社会主义制度，而且出于维护民主制度的考虑也的确应该永不支持国家社会主义制度。这与一些规划者的雄心大相径庭，也与反对这些规划者的人们所怀有的担心相去甚远。[213]
图6 平民保育团的男青年们在距离亚拉巴马州威尔逊大坝不远的田纳西河流域管理局苗圃除草
民主党的政治家们一直以来都希望帮助美国南部摆脱贫困，通过振兴南方、联合西部，对（总体上由共和党人控制的）东北部及中西部的金融业和工业中心形成制衡。但是，民主党人不得不避开美国南部白人对联邦政府所怀有的敌意，这些人对司法部和民权政策可谓深恶痛绝。田纳西河流域管理局的联邦权力基层化运动，让民主党能够借机设计出一套美国南部白人能够接受的联邦发展政策。在美国南部城市所举行的全民公投中，市民们在利连索尔的踊跃支持下，接二连三地投票反对私人垄断、支持公共电力。由联邦与南方公司控股的若干私营电力公司则提供了大量资金，对这些投票进行了强烈抵制。联邦与南方公司的领导人温德尔·威尔基是位民主党人，曾于1932年支持过罗斯福的竞选。田纳西河流域管理局的出现，挫伤了威尔基对政府的感情：他一面亲自与田纳西河流域管理局谈判，一面让联邦与南方公司的子公司拼命扩张。面对这种情况，美国南部各城市和田纳西河流域管理局动员公共工程管理局建造——或者仅仅规划建造——输电线和发电厂，与私营电力公司展开竞争，使后者成为蛇足。在通常情况下，公共工程管理局的建造规划本身就已经具备足够的联邦影响力；于是，私营电力公司最终出售了基础设施，交由地方公共电力公司接管。[214]
在1930年代的大部分时间里，威尔基的公司通过提起诉讼获得法庭禁令，迫使田纳西河流域管理局无法向美国南部各城市提供电力。虽然高等法院的最终判决有利于田纳西河流域管理局，但冗长的司法程序使利连索尔不得不耗费数月前往各地进行游说，申明田纳西河流域管理局致力于落实民主制度、将企业的控制权交给地方，私营企业则在上述两个方面都持反对态度。在这种情况下，利连索尔得以令人信服地坚称，虽然田纳西河流域管理局可能被对手扣上“苏维埃”的帽子，但真正倾向于从外部对田纳西河流域事务进行集中管控的机构并非该局，而是那些私营电力公司。
新政计划利用联邦影响力来赋予既有社会团体一定权力，这种计划所具有的典型好处和弊端，都在田纳西河流域管理局身上彰显出来。一方面，该局降低了电费——将电力价格降到了私营公司收费的约一半，从而让许多人第一次用上了电。受到该局成功的启发，私营公司也试图通过降低电费扩大市场。田纳西河流域管理局的做法也启发了罗斯福，他开始在全国范围内推广农村电气化，并调用1935年开展救济行动的资金，成立了农村电气化管理局，为创建农村电力合作社提供支持。和田纳西河流域管理局一样，农村电气化管理局不仅将业务推广到了新的区域，也让私营公司看到他们曾经轻视的市场具有多么大的赢利潜力。[215]
从以上这些方面来说，为那些能够发挥制衡性作用的选区提供电力的努力奏效了，一些具有迫切需求的地区从此具备了进一步发展经济的基础。不仅如此，上述努力还赢得了美国南部政客和选民对新政的支持，因而在政治层面也获得了成功。但是，与此同时，由于承诺尊重各种当地制度，田纳西河流域管理局对于地方民主运动的支持极为有限：通过美国南部业已成熟的管理体系开展工作，意味着该局无法破除存在于这一地区的种族等级制度。田纳西河流域管理局的化肥项目不但没有让美国南部传统的黑人农业学院参与其中，而且还随波逐流地遵照所在地区的“吉姆·克劳法”对雇员队伍实行了种族隔离。[216]
同时，新政也致力于发展美国西部。一些质疑罗斯福政府动机的批评人士指出，西部那些在政治倾向上远比东北部或南部各州易变的“摇摆州”，在新政中得到的拨款比例过高。公共工程管理局的官员们对此解释道：密西西比河以东那些开发时间更长、发展情况更好的州，所获得的拨款超过了合理的份额。话虽如此，但如果按照人均指标计算，公共工程管理局对地广人稀的美国西部投资确实更多。同样道理，如果新政真的有利用拨款收买选票的动机，那么在西部各州中，每张选票在总统选举中的权重也确实更大。
事实证明，对罗斯福政府企图在美国西部收买人心的质疑是站不住脚的。西部各州幅员辽阔，需要建设绵延不断的公路：就算联邦政府完全按照需求进行投资，西部地区的人均道路投资额也会更高。此外，西部的许多工程项目——特别是水电项目——早已规划妥当，只等资金到位。西部拥有如此广阔的土地，能够承载更多的人口，给这些位于西部的项目投资，怎么看都是明智的决定。另外，联邦政府在西部各州还拥有不成比例的土地份额——比如，内华达州80%以上的土地归联邦政府所有——这使得在那里建设项目不仅更便宜，也更容易。[217]
投资发展美国南部，意在挖掘出被奴隶制及其遗毒堵塞住的生产潜力，带来经济效益。而投资发展美国西部也有着异曲同工之妙：它意在为该地区奠定基础，以迎接今后更加密集的人口、打造一个更加富裕的地区。就算新政的开发项目对环境造成了破坏，就算美国工业体系的扩张因此轻重失调、不成体系，就算新政没能打破民主道路上的种族障碍（虽然公共事业振兴署在第二次世界大战期间帮助过在西部各州被隔离囚禁的日裔美国人），就算整个计划带有一丝政治阴谋的色彩，新政发展美国南部和西部的计划看起来仍是一笔稳健的投资。发展政策带动了公共工程建设，让这片因历史原因而落后的地区焕然一新，成为一股可以与历史更悠久、经济更富裕、受共和党控制的东北部地区相制衡的力量。在新政的再分配政策中，上述发展政策可谓是走得最远的：罗斯福政府或许通过这些政策对资金和权力在不同地区之间进行了重新分配，却没有直接利用国家机器对资金和权力在不同阶层之间进行再分配。
至迟从亚当·斯密将量能课税作为他的头条税收原则开始，那些不像1930年代的美国那样排斥政府采取积极行动的国家，便使用向富人征税所获得的收入为穷人提供帮助，并借由这种方式赋予一些群体他们原本所不具有的市场力量。这种办法直截了当，但新政却并没有加以采用。实际上，罗斯福政府保留了胡佛于1932年设立的税收政策，对酒类及其他被视为奢侈品或不良消费品的商品征收累退式联邦消费税，并将农业调整管理局的加工税纳入其中。这些税种将超越合理份额的负担强加给了那些最没有支付能力的美国人。1935年《税收法》缘于罗斯福希望出台一项“能够促进财富更广泛分配的稳健公共政策”，但这部法案只触及了一小部分人，以至于众议院筹款委员会的一位成员宣称，该法案看起来更像是“来捣乱而非增加财政收入的”[218]。由于民主党人认为经济复兴的前景取决于商人们的投资，他们不愿意向更多美国民众开征个人所得税，而更愿意征收那些不易被人察觉的消费税——民调显示，美国人很少会将这些征缴项目视为税收。
不过，罗斯福政府确实为实现财富的再分配付出了努力，虽然不是通过税收政策实现的。他们力求能让市场更加公平地运转，并在政府不进行直接干预的情况下分配给劳动者和消费者更高的工资。为了实现这一目标，新政发展壮大了劳动者组织和消费者组织，使这些组织具有集体谈判的力量，从而能更高效地在市场上争取到更加有利的待遇。该政策背后的理论很简单：如果企业已经能够以前所未有的紧密方式组织起来，从而有效降低其生产成本，那么商品的购买者和劳动力的出售者也应该有权组织起来，学会如何更高效地在市场上行动。全国复兴总署倡导把消费者和劳动者组织起来，就是将该理论落到实处的一个例子。
让工会合法存在看起来并不是过分的要求，企业的管理层却对此展开了顽固的抵制。1934年，因为众多企业拒绝承认工会，美国的工厂中爆发了罢工浪潮。罢工使一座座城市陷入瘫痪。罗斯福成立了全国劳资关系委员会来调解纠纷。调查显示，美国各行业的管理层下定决心要让工会胎死腹中，除渗透、恐吓与勒令工人加速生产外，他们破坏工会最直接的手段，就是用惨淡的就业市场威胁工人：“看看窗外吧，”雇主们在许多工作场所变换着方式指出，“看看有多少人在排队等着顶替你。”[219]
全美矿业工人联合会主席约翰·L.刘易斯对工人们有句名言：“总统先生希望你加入工会。”[220]刘易斯夸大了事实：罗斯福并不希望与那些能够带领美国经济走向复苏的商业人士产生矛盾，他还以怀疑的眼光看待工会。然而，和其他问题一样，在工会问题上，与罗斯福同属民主党的国会议员们也对总统施加了压力。参议员罗伯特·瓦格纳起草了一份法案，要求设立永久性的全国劳资关系委员会，专门防止企业成立受资方控制的“黄色工会”，并保护正规工会的组织者免受恫吓。该法案不仅要求公司与雇员