牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [14]
瓦格纳将自己提出的这个法案视为防止国家权力过分扩张的一个手段。“如果我们打算依靠产业部门和劳工群体遵循民主精神来实现自助，而不让国家落入独断专行或极权主义的陷阱，那么全国劳资关系委员会就是解决经济稳定问题的不二法门。”[221]相较于无限扩大联邦权力、增加联邦开支的做法，加强工会组织力量虽然也是一剂苦药，相对而言还是更容易被中产阶级选民接受。1935年7月，在最高法院裁定《国家工业复兴法》违宪后不久，国会通过了《瓦格纳法》，该法案未再试图成立像全国复兴总署那种建立在国家中心主义基础上、具有制定行业守则权力的行政机构，而是引入了力量制衡的理念，认为造成经济危机的原因，在于此前缺乏针对企业管理层的有效制衡：
雇员和雇主之间的议价能力是不平等的。雇员没有充分的结社自由……而通过公司或者其他形式的股权协会组织起来的雇主……却常常压低雇员工资、削弱工薪阶层的购买力，使商业萧条反复发生、雪上加霜……本法特此声明，美国政府的政策立场旨在鼓励通过集体谈判的行为和程序，消除上述障碍。[222]
此后，罗斯福总统总算是真心实意地希望美国工人加入工会了——法律要求他必须这么做。尽管劳动力市场不景气（随处可见的失业劳动力阻滞了工会发展的进程），还是有不少美国民众加入了工会：1930年，只有不到10%的制造业工人是工会会员；但到了1940年，这个数字已经超过了1/3；同一时期，在采矿业工人中，工会会员的比例从20%出头增长到了近75%；其他行业部门中也出现了类似的增长。[223]考虑到美国当时的失业率之高，方兴未艾的工会运动之所以能够形成一股制衡企业管理层权力的力量，在很大程度上是因为，到《瓦格纳法》颁布的时候，通过立法保护工会的政策转向最终得到了广泛的认可；人们认为，在不增加国家权力的情况下，工会不失为更公平分配财富的一条途径。
联邦政策鼓励美国人不只是作为生产者，也是作为消费者组织起来。签署《国家工业复兴法》后，罗斯福宣布：在全国复兴总署制定行业守则的进程中，“会成立一个消费者咨询委员会，以代表广大消费者的利益”[224]。消费者咨询委员会的负责人玛丽·哈里曼·拉姆齐表示，她会广泛听取普通美国消费者的意见和建议。[225]投诉信件如潮水般涌来，随信寄来的还有显示牛奶、面包和其他主食价格飞涨的标签和其他证据。
无独有偶，农业调整管理局也邀请消费者与生产者分庭抗礼。1933年夏，都市改革家、曾于1910年代任纽约移民专员的弗雷德里克·豪出任农业调整管理局的消费者顾问。他的工作就是将物价涨幅控制在一定范围之内，防止生产者在弥补农业调整管理局所征收的加工税款之外继续抬高物价。[226]他的办公室着手制作了《消费者指南》，上面列出了美国多个城市的主食价目表，并标示出这些产品售价的涨幅比它们原材料成本的涨幅高了多少。和拉姆齐一样，豪也邀请消费者报告物价上涨的情况，并特别关注商品标价和实际物价之间的差异。[227]
不久，这些政府内部的消费者代言人开始寻求外界帮助。拉姆齐聘请了经济学家和社会活动家开展“消费者运动”项目，致力于在全美各地设立消费者委员会。其实，与消费者运动相比，那些号称罗斯福总统希望美国人民加入工会的宣传手段，在组织劳动力方面所起的作用要更大；但是，新政通过号召美国人民加入消费者协会，还是造就出了一股可以制衡企业管理层决策甚至政府政策的力量。最终，这场由新政发起并与新政政策密切关联的消费者运动，通过游说反过来要求改革一些新政政策。为了回应人们的抱怨，全国复兴总署举办了一场“现场批评日”活动，这项活动揭示出了消费者对该署工作的普遍不满。全国复兴总署内的消费者利益代言人莱昂·亨德森与经济学家加德纳·米恩斯联名上报，指出该署政策使物价居高不下；受此影响，国会对延长全国复兴总署的特许状毫不热心。肉价上涨引发消费者在全国范围内抵制屠夫。消费者们发誓，除非新政从支持生产商和加工商转向支持消费者，他们就永远不会购买肉类制品。效力于农业调整管理局的消费者利益代言人唐纳德·蒙哥马利则展开了反对面包价格上涨的运动。新政促使消费者意识觉醒，造就出了制衡性力量；面对这种情况，新政放弃了维护政商联盟的原始立场，转而扮演起更加公正的角色。[228]
要让这些制衡性力量真正发挥作用，就必须让它们实现独立自主。美国南部和西部地区需要发展，以便积累属于自身的财富和资本，从而能够在东北地区面前表达自身的区域性利益。工人和消费者需要组织起来，他们诉求的正当性也应受到承认；只有这样，他们才能不受企业管理层的制约而独立表达自身利益。为使美国的个体劳动者和个体消费者在更大程度上实现独立自主，罗斯福政府决定为他们提供针对收入损失的保险，无论造成他们收入受损的罪魁祸首是暂时性因素、周期性失业，还是残疾或年迈等持久性问题。为此，罗斯福下令成立了经济保障委员会，为社会保险计划起草方案。
图7 如本图这样的政府海报旨在推广社会保障项目。其他类似海报承诺为符合条件的工人的遗孀和子女提供支持
经济保障委员会提交给罗斯福的报告呼吁向全体美国老年人提供退休金。这些退休金中的一部分来自受益者所缴纳的费用，另一部分则来自进入美国国库的一般财政收入，而财政收入所贡献的比重将随着时间的推移不断增加。罗斯福否决了这个计划，宣称该计划“不过是给国家救济失业者的陈规旧制起了个新名字”——他想要的是一个能够自给自足、建立在缴费模式之上的养老金计划。劳动者和雇主需要将一定比例的薪酬支付给养老基金。当劳动者达到退休年龄而离开工作岗位时，就可以领取这笔由他们自己的储蓄所积累起来的退休金。按照罗斯福的要求，该方案才算得上是“一个无须政府插手的、完全建立在缴费基础上的养老保险计划”[229]。
批评家立即指出了这一方案的不足之处。世界上没有任何其他国家采用这种方式来为社会保险提供资金，而且不无道理。按工资的百分比计算缴纳金额的做法，会使低收入人群承担相对更重的税收负担。在罗斯福政府内部，哈里·霍普金斯指出了工资税具有劫贫济富的累退属性，建议另寻良方，向相对富裕的美国人征缴收入所得税。在报纸杂志上，意见领袖们也为罗斯福的方案忧心忡忡，《新共和》杂志上的一篇文章写道：“这部关于退休金的法律，几乎完全是正确立法的反面教材。”[230]
为确保财政稳定，罗斯福政府并没有将所有美国人都纳入社会保障系统。美国较晚才开始提供老年保险，因而具有借鉴他国经验的优势。正如亚伯拉罕·爱泼斯坦——一位推广养老保险的倡导者——1922年所言：“现行的养老保险制度显然只适用于那些拥有固定工作的人。从无固定工作者、农业劳动者、非自我雇佣者、因从事家务劳动而无薪水可领的妇女和小商小贩等群体那里收缴保险金，几乎是不可能的。”[231]因此，罗斯福政府遵循了其他国家的做法，从一开始就将农场雇工和家庭佣工排除在养老金政策之外，国会也对此表示遵从。
但是，美国社会保障制度的这些局限性不会一直持续下去，政府官员也认识到了这一点。私下里，专家们知道，这个建立在缴费基础上的社会保障计划，过不了多久就需要国库进行补助。而在公开场合，专家们则申明：一旦条件允许，他们就会扩大社会保障项目的覆盖范围。经过1939年和1950年的两次修订后，美国的社会保障体系最终实现了这些预期目标。但是，在创立之初，该体系却未能超越罗斯福设下的界限。
虽然说给社会保障设限是出于确保财政稳定的考虑，该决定却给美国的劳动力队伍带来了特殊的进一步影响。将农场雇工和家庭佣工排除在外的政策，极大地影响了美国黑人。国会一下子就将全美半数黑人劳工排除在社会保障体系之外，而其中约60%的人来自美国南部。如果说在制定社会保障政策的过程中，种族歧视还可以被视作为确保财政稳定而造成的无心之失，那么通过法律将这种歧视确立下来，就难以找到逃脱批评的借口了。
新政所建立的社会保障体系中，还包括一个为已经超出工作年限的老人提供直接帮助的计划。这些老人已经无法为自己的养老金缴费，联邦政府为此专门拨出款项，无论他们所在州发放的救济现金有多少，联邦政府都会提供与之匹配的资金。对于盲人和那些需要抚养的儿童（主要是丧偶的单身母亲的子女），社会保障也提供了类似的扶助计划。该计划背后的原则在于：与退休老人一样，盲人和亟须抚养的儿童也属于没有工作但理应受到照顾的那类人。至于他们应该得到多少帮助，尚无答案。[232]
在决定如何向各州分配联邦资金以帮助老年穷人时（该计划与建立在征缴基础上的养老保险分属两个项目），最初的社会保障方案要求各州使用统一标准来界定何为“体面与健康”。美国南部各州的代表对此提出了异议。他们认为，如果按照美国其他地方所认可的标准来衡量，南部各州的政府要将扶贫救济金上翻三倍才能达到标准；而与那些生活相对富裕的州相比，南部各州的居民平均收入却只有前者的四分之一。正如一位来自美国南部的参议员所承认的，造成这种巨大差异的原因很大程度上在于强加给美国南部“大量有色人种居民”的不同的劳动力市场。上述方案带有南部各州鲜明的种族主义色彩，却得到了罗斯福政府的批准（当时唯一一位黑人国会议员、伊利诺伊州的民主党人亚瑟·米切尔也认为，让一个州将救济金额度上翻三倍是不切实际的）。[233]
失业保险计划与其他社会保障计划有着相似的情况。同养老保险一样，失业保险基金中由联邦政府划拨的那部分经费也来自工资税；对于那些没有工作能力但理应受到照顾的人，各州政府有权决定失业救济金的额度。但是，就防止联邦政府集权而言，失业补偿金计划所起到的作用并不仅限于此。一旦各州制订出各自的失业补偿计划，雇主就不用再向联邦政府缴纳他们已经交给州政府的那笔费用了。通过这种方式，法律实质上鼓励由各州政府制订各自的失业保险计划，而不是由联邦政府制订一个全国性的计划。
就算如许多晚近的评论家们所宣称的，新政所建立的社