牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [15]
此外，由于美国立法者选择了与其他国家不同的累退式税收制度，社会保障项目也没能将美国推上其他现代国家所走的道路。假如美国采用累进式的收入税增进国家收益，就能够像其他国家那样为社会支出提供财源；不仅如此，按理说这种做法也符合社会公义，或许还能帮助美国更好地从大萧条中恢复过来。然而，新政背后的政治家们并没有将社会保障项目塑造为对抗大萧条的政策。相反，社会保障为美国民众此后在雇主面前保持独立提供了一道保障，也因此为在美国各地培育制衡性力量的战略打下了根基。不仅如此，社会保障项目还反映出美国在迈向福利国家的道路上步履蹒跚：经济保障委员会的改革家们认为，美国需要建立一套国家健康保险制度以确保雇员能够享有适度的独立性；但反对者们——特别是美国医学协会——甚至坚决抵制对这一话题展开调研，该委员会因而不得不放弃计划。[235]在新政背后的政治家们看来，与其强化国家的权力，不如增强公民个人或者公民团体的权力；他们在自认为合理的政治界限内，也确实是这么做的。
当1936年罗斯福·富兰克林再度参选总统之位时，他可以声称自己既为复苏也为改革美国经济做出了努力。由于美国的地理特点和历史原因，这两项工作恰巧既促成了市场朝着更加公平的方向发展，也维护了民主党的利益。美国的南部和西部都需要发展经济，而东北部工业区则需要从严重的失业困扰中解脱出来。不过，所有那些罗斯福政府下令建造的大坝、道路和桥梁，以及那些给南部和西部带去现代化希望的基础设施，在新政总开支中所占的比例还不到一半；新政总支出的60%，则首先被用于救济东北部地区那些城市化程度更高的州。[236]
罗斯福在满足以上这些地区各自需求的同时，也是在响应他最需要的那部分选民：无论是东北部各工业州的消费者和劳动者，还是南部、西部各州有投票权的公民，在罗斯福的政策下都壮大了力量、变得更加独立自主。随着力量增大，他们也对总统施加压力、要求总统为他们做更多事情。新政的成功也为它今后的废退埋下了伏笔：不同群体所发出的声音越响亮，我们就越能清楚地察觉到在这喧嚣背后是不同的追求。罗斯福之所以能够把他们聚拢在一起，除了他本人非凡的努力之外，也受益于历史的机遇。
第七章 开始的结束
富兰克林·德拉诺·罗斯福在谈话时带有几分轻松自信，他的口音来自生活在哈得孙河流域和长岛地区那些林荫大道两旁石制院墙之内的上流阶层。这个阶层的成员虽然都是土生土长的美国人，却与绝大部分普通美国民众毫无社会交往。罗斯福的祖先早在17世纪就已抵达新阿姆斯特丹，无论政权如何更迭，他的家族从未远离这一区域。事实上，有些政权更迭正是由罗斯福家族推动的。罗斯福的母亲来自一个商人家庭，娘家姓是德拉诺。罗斯福曾就读于格罗顿中学和哈佛大学，两校学生主要是来自富裕家庭的男性白人新教徒。他迎娶了自己的远房表亲埃莉诺·罗斯福（他的妻子在婚后改名为埃莉诺·罗斯福·罗斯福），而他妻子的舅舅正是西奥多·罗斯福总统。追随着老罗斯福总统的脚步，富兰克林·罗斯福先后出任州议员、海军部助理部长和纽约州州长。罗斯福患有成人脊髓灰质炎，这使得他只有在忍受极大痛苦、付出巨大努力后才能在别人的帮助下站立起来。除去疾病的折磨，罗斯福在走向政坛的过程中可谓一帆风顺；事实上，他有幸享受了一个民主国家所能提供的所有优厚条件。
就其背景而言，罗斯福看起来丝毫不像一位平民领袖。当他在1932年对胡佛的赤字财政提出批判时，根本没有试图将自己塑造成平民领袖；此后，他也没有成为平民总统。当时，增加社会开支的政策在美国乃至所有工业化国家都颇有市场，罗斯福所在的民主党通常也支持福利政策，但作为民主党的领袖，罗斯福却反对这些政策。有时，他的财政保守主义毫无成效：例如，虽然他反对储蓄保险并对《全国劳动关系法》漠不关心，但这些政策依然进入了国会表决程序。但另一些时候，罗斯福的保守倾向却深刻地塑造了美国的社会政策，例如在他决定社会保障制度由个人缴费、遵循联邦制结构的时候。虽然罗斯福愿意探索尝试，但他从未彻底摆脱内心深处的保守主义倾向。考虑到这个因素，1936年罗斯福突然变身为保障劳工权益的卫士和高调倡导制衡资本的哲学家，实在有些吊诡。在接受民主党总统候选人提名的那个夏天，罗斯福向那些“新经济王朝的特权领主们”公开宣战，宣称“这些经济复辟分子指责我们准备推翻美国制度，而他们其实是在抱怨我们将夺取他们的特权；正因为忠于美国制度，我们必须剥夺他们的特权”[237]。罗斯福还进一步表明自己“完全赞同”向特权阶层“勇敢而明确宣战的美国传统”，将那些“为富不仁者”形容为与民族公敌同流合污的“绑匪和强盗”[238]。
罗斯福的反对者有时会指责他背叛了自己的阶级，但正如历史学家理查德·霍夫施塔特于1948年所评论的，“如果我们认为罗斯福所在阶级的职责是掌管权力和制定政策，那么也可以说是这个阶级背叛了罗斯福”[239]。尽管罗斯福对建设新政非常上心，尽管他在制定和推行新政的每一项具体措施时都满怀克制与谨慎、尊重美国的联邦主义传统，尽管无法辩驳的言语和行为证据表明罗斯福政府数次拯救了美国的资本主义而无意颠覆这项制度，罗斯福的行动却常遭掣肘、难以得到真心实意的配合。然而，虽然执政阶级将社会秩序的风吹草动都视为社会失序的征兆，罗斯福却克服了他们的敌意，成功地推行了新政，缓解了经济衰退。
尽管民主党依赖于拥护种族隔离政策的白人的选票，尽管罗斯福政府在制定新政政策时特别强调尊重联邦制度与各州权利以避免扰动美国南方的种族政治，新政对于非裔美国人的帮助还是要比胡佛政府更多，也比民主党此前所做的更多。新政倡导帮助那些“被遗忘的人”，使新政的制定者们背负一种羞愧感和历史感，想起美国黑人要比其他任何阶层都更经常遭到主流社会忽视。埃莉诺·罗斯福作为第一夫人，在新政中具有举足轻重的地位。她年轻时曾在一所为纽约市穷苦移民提供帮助的安置房中工作。她对阶级和种族问题的关心，使民权运动领袖能够在白宫中宣扬自己的观点，其中包括全国有色人种协进会的沃尔特·怀特。她还专门向公共事业振兴署署长霍普金斯施压，要求他确保向黑人和白人同时发放救济。[240]这些努力并不完全成功。例如，平民保育团就明确反对废除种族隔离。但是，新政仍然在降低黑人失业率方面发挥了空前显著的作用，这是此前一切由任何党派在任何层级上制定的既有政策都没有做到的。[241]
图8 本·沙恩于1938年为农业安全管理局拍摄了这个位于俄亥俄州兰卡斯特“仅对白人开放”的标志，当时全美有许多这样的标牌
上述改变削弱了美国南方白人的特权意识，有些人把这种威胁看得很重，想要加以纠正。1934年初，一位退休的杜邦公司高管向该公司的另一位高管写信抱怨道：“今年春天我的工地上有五个黑鬼拒绝劳动……他们说政府能给他们提供轻松的工作。”收到信的那位杜邦高管回应道，也许他们应该建立某种组织，“以教育人们什么是通过劳动致富的美德”[242]。反对新政的美国自由联盟由此建立。罗斯福的一位助手将该组织贬称为“玻璃纸”，原因在于：首先，这个组织和玻璃纸一样，“都是杜邦公司的产品”；其次，该组织出于无党派立场而关心美国宪政的那层包装“一眼就能被看穿”，其最高目标不过是企图在1936年的大选中击败罗斯福。[243]
一年之后，自由联盟在反对新政方面赢得了一个有价值的盟友：美国最高法院。1935年5月27日，首席大法官查尔斯·埃文斯·休斯宣读了“谢克特诉合众国案”的多数意见。谢克特屠宰场的所有者已被联邦法院定罪，罪名是销售“不合格鸡肉”以及违背全国复兴总署对于家庭产业的有关规定。休斯的观点与多部新政法案序言中体现出的精神截然相反，他认为“特殊情况并不能成为创造或者扩张宪法权利的理由”。最高法院认为，设立有权出台行政法规的全国复兴总署，意味着国会违规将立法权委托给了总统及能够制定行业规则的相关行政机构，尤其是，这样做过于宽泛地解释了国会管制州际贸易的宪法权力。[244]
当年5月31日，罗斯福举行了新闻发布会。如同《纽约时报》的一位记者所写的，“总统在没有参考手稿的情况下，就一项在他看来重要性仅次于战争的事项发表非正式讲话，这在白宫历史上并无先例”[245]。在这次新闻发布会上，罗斯福总统朗读了一些恳求他恢复全国复兴总署所颁布的法规的电报，其中一封甚至建议剥夺最高法院对于工业法规的管辖权。然而，罗斯福说：“这些电报都是徒劳的。”他指出最高法院将其裁决建立在对宪法贸易条款的严格解释之上，“可能要比自德雷德·斯科特一案以来的任何裁定都更重要”（该裁定坚持认为联邦政府无权在美国领土上禁止奴隶制，从而引发了南北战争）。在罗斯福看来，尽管在制造业、采矿业、农业和建筑业中，处理原料和生产成品的业务常常跨越各州边界，最高法院的裁定却阻挠了联邦政府对这些行业进行管制。美国是一个依赖州际贸易的国家，而现代交通和通信技术又已将整个国家连接成了一个整体，如此解释法律会使联邦政府软弱无力。罗斯福宣称：“从现在起我们又将变回48个国家……但这不仅异常荒谬，而且毫无可能。”在罗斯福看来，在从前那个州际贸易可以忽略不计、全国人民采用“马拉小车”方式进行迁徙的年代，尚可严格按字面意