牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [18]
图9 联邦剧场项目海报：辛克莱·刘易斯的小说《不会发生在这里》被搬上舞台
受到保守派反对者的阻挠，罗斯福开始考虑对新政作个了结。罗斯福的一名顾问说，总统曾在1940年告诉他：“对于美国国内的问题，他可能已经竭尽所能了。”欧洲的战事引起了罗斯福的注意。尽管罗斯福会对新政的其他推行者们说“我们必须开始打赢这场战争”，但他却并没有完全抛弃新政，甚至在美国卷入战争时依然如此。[284]
图10 这幅位于旧金山乔治·华盛顿高中的壁画是公共事业振兴署联邦艺术项目的产物，它描绘了美国革命的一幅场景
结语 本土与海外的新美国模式
1938年11月，距离国会通过《公平劳动标准法》不过数月，罗斯福私下里告诉他的财政部长亨利·摩根索，世界滑入战争泥潭这件事情，不仅总体而言可能对美国很有利，更能让民主党在政治上占得先机。罗斯福说：“这些海外军火订单将为这个国家带来繁荣，而只有在我们能为美国带来繁荣的情况下，民主党才能赢得选举。”与此同时，罗斯福开始考虑强化美国的军事实力，希望以此威慑希特勒，避免陷入被迫媾和的境地。[285]尽管在1938年的国会选举中失利，民主党仍然控制着美国的政权，罗斯福也于1940年赢得了史无前例的第三个总统任期。几年后，他告诉记者说自己已经“不再喜欢‘新政’这个术语”，原因在于“新政”这位医生所擅长的，是诊治美国曾经罹患的一类疾病，但此时美国已陷入新的危机，需要由另一位名叫“得胜”的医生前来接手。[286]
与罗斯福一样，联邦财政预算也在这一时期将工作重点从推行新政转向强调“赢得战争”。国会终止了新政措施，即便民众此时对于政府大量支出公共资金行为的支持程度，远比在全球经济危机期间要高。到1943年末，国会已经裁撤了平民保育团、公共事业振兴署和其他许多旨在推行新政的机构。[287]与此同时，联邦支出占美国国内生产总值的比例，却从1938年的8%上升到了1943年的40%。[288]战争使得联邦政府官员可以直接雇用美国民众，而没有细想这种做法是否和以工代赈一样，在背离“美国道路”。无论就财政支出的规模还是雇用劳动力的数量而言，美国政府为赢得战争所投入的，都要胜过为应对大萧条所投入的。到1943年，美国的失业率（以平民劳动力中未被雇用人口的百分比计算）终于回落至1929年的水平以下。[289]如同经济学家E.加里·布朗于1956年指出的，凯恩斯所提出的政策建议从未在新政期间接受过真正的检验：“财政政策似乎未能在三十年代有效带动经济复苏，但原因并不在于它们无效，而是因为没有试行。”[290]事实上，只有战争才带来了检验的机会，此时已经不再是复苏的实验，而是军事需要所附带的插曲。
不过，战争并未完全抹去新政的理念。当罗斯福思考战后局势时，他又回到了1930年代的价值原则。1944年1月，罗斯福在国情咨文中宣称：“现在我们有责任为争取长久的和平而制订计划和确立战略……我们已逐渐清醒地认识到，没有经济上的安全和独立，就不会有真正的个人自由。”据此，他提出了“第二《权利法案》”，以期“为社会地位、种族和信仰各异的人们构建一个保障安全和繁荣的基础”。这些新的权利包括：
·在国有工厂、商店、农场或矿山从事有意义的工作并获得酬报的权利；
·挣取足够收入以维持温饱和享受休闲的权利；
·所有农场主通过生产和销售产品以保障自己和家人过上体面生活的权利；
·所有企业主——无论业务规模大小——在自由的环境中从事贸易、不受国内外垄断集团不公平竞争和控制的权利；
·所有家庭拥有体面住宅的权利；
·获得充分医疗服务的权利以及追求健康生活、享有健康体魄的机会；
·为免于因衰老、疾病、事故和失业陷入经济恐惧而获得充分保障的权利；
·接受良好教育的权利。
罗斯福总结道：“所有这些权利，都意味着安全保障。打赢这场战争以后，我们必须准备继续前进，通过落实上述权利，为实现人类幸福康乐的新目标而努力奋斗。”[291]
《时代》杂志对此评论道：“那位名叫‘得胜’的医生似乎已经与另一位名叫‘赋权’的医生展开了会诊。”[292]然而，在罗斯福于1944年初所提出的这些“新”权利中，有许多本来就在新政措施的计划之内，包括针对经济困境的社会保障、就业、合理的农产品价格、活跃的商贸交易、最低生活工资和住宅等。此外，包括医疗和教育在内的其他一些权利，也与新政的基本原则一脉相承。它们在罗斯福为美国和平与世界和平所作的计划中得到了更加充分的表达。[293]
当雄心勃勃的新政措施在美国本土趋于沉寂之时，罗斯福政府开始再次将注意力投向海外。与凯恩斯一样，罗斯福的国务卿科德尔·赫尔几十年来始终坚信一个开放的世界经济体系更可能带来和平与繁荣。赫尔说：“不受干扰的贸易与和平息息相关。”[294]为此，他努力促成了一系列贸易协定，其中包括1938年《英美贸易协定》。这份协定让一些人相信，第一次世界大战以前的世界经济体系或许能通过国际合作重新建立起来。
第二次世界大战结束前夕，赫尔所秉持的这类理念取得了丰硕的成果。1944年6月，约翰·梅纳德·凯恩斯代表英国前往美国参加布雷顿森林会议。共有730名来自44个国家的代表参会，目的是商讨并制定战后国际经济规则。从表面上看，凯恩斯不过是这些代表之一，但他实际上却是这场会议的主角。早在美国参战之前的1941年，凯恩斯就曾起草过一份旨在弥补《凡尔赛和约》不足的计划。在这份计划中，凯恩斯呼吁建立一套确保世界金融与商贸活动平稳运行的体系，以“防止信贷规模无限膨胀”。毕竟，战后国际经济的首要规则，就是确保世界经济不会再次陷入战前的窘境。[295]为此，凯恩斯计划建立一个国际清算联盟。该联盟使用名义货币“钣钶”（Bancor）、根据各国在世界贸易中所占的比重向其政府分配信用额度，并允许各成员国政府为确保本国经济稳定而从联盟中支取不超过其信用额度的资金。
凯恩斯在布雷顿森林会议上的对手是美国代表哈里·德克斯特·怀特。怀特在基本道义上与凯恩斯并无二致，但他针对上述问题所提出的解决方案却与凯恩斯略有不同。根据怀特的计划，各国政府仍会借贷，不过是从由各成员国集资建立的共同基金，而不是从“钣钶”池子里。[296]怀特方案与凯恩斯方案之间的差别，和罗斯福新政与欧洲福利国家之间的差别基本类似。起草于1942年的《贝弗里奇报告》确立了英国处理贫困与残疾问题的基本原则，将从国家获取福利作为公民的一项权利；而在罗斯福的社会保障计划中，养老金并不是一项天然的福利，只有那些曾缴纳相应费用的公民才有权在退休后领取。
美国代表团在布雷顿森林会议上坚持采用怀特方案取代凯恩斯方案的原因，与罗斯福政府坚持将缴费作为享受社会保障计划前提的原因一致：将福利与缴费挂钩的做法，限制了经费申领者的范围，能获得国会批准。于是，布雷顿森林会议决定在怀特方案的基础上建立国际货币基金组织，而美国国会此后又对国际货币基金组织做出了更多限制，以防止该组织成员国从基金中无条件提款。[297]
国际货币基金组织有一个孪生兄弟，即国际复兴开发银行——该组织更广为人知的名称是“世界银行”。国际货币基金组织的使命是帮助成员国应对与自由经济伴生的风险和不确定性，而世界银行的业务则是向战后重建项目提供贷款，并帮助一些长期贫困的国家实现现代化。世界银行与欠发达国家之间的关系，基本类似于公共工程管理局、田纳西河流域管理局和公共事业振兴署等新政机构与美国西部和南部之间的关系。此外，与罗斯福新政期间建立的诸多机构类似，世界银行受制于主流的经济学观念，所掌握的资本也有限：世界银行的首笔贷款提供给了法国，单是这笔贷款就动用了该银行全部金融资源的整整三分之一。[298]
不仅如此，与在美国本土所开展的新政实践类似，国际货币基金组织与世界银行的有限资源为政策试验提供了平台，通过不断总结经验和吸取教训，在罗斯福于1945年4月去世后仍发挥着作用。与早期的新政措施一样，布雷顿森林体系建立之初也颇受掣肘，未能带来世界经济复苏：世界银行无法向重建项目提供足够的资金，而国际货币基金组织也只向解决短期财政失衡的特定项目提供经费，对战后重建本身则毫无贡献。[299]但是，正如他们在新政中所做的那样，富有创新精神的美国决策者为满足需求推出了一个新项目。1947年，美国国务院的一位官员写道：“共产主义运动在世界各地威胁着既有的政府体系。疲软的经济与政治形势使这一运动得以蓬勃发展。那些承受共产主义压力的国家亟需大规模经济援助以确保领土完整与政治独立。人们曾寄希望于世界银行来提供这些援助，但该组织显然无法胜任这一使命。……应对该挑战的唯一办法，就是由美国直接发起一个新的大型国际援助项目。”[300]
上述理念构成了欧洲复兴项目的基石。这一项目更为世人所熟知的名称是“马歇