牛津通识读本：大萧条与罗斯福新政 [17]
在围绕最高法院那场旷日持久的斗争和民主党内部的分裂之外，还有一个更大的困难削弱了新政的成效。自罗斯福当选总统以来，国家首次陷入了经济衰退，衰退速度之快让人感到头晕目眩，这危及了新政所宣称的成功。这次衰退不像是商业周期中的普通回潮，因为美国经济显然尚未完全从1929年的崩溃中恢复过来。政府的批评者们把经济衰退归咎于罗斯福。他们说，罗斯福使实业家们因为担心而紧握资本，从而无法进行生产性投资；他们还指责于1937年生效的社会保障税，因为这减少了经济中的资金量。在政府内部，新政的推行者们则指责实业家们刻意拒绝投资——通过启动所谓的“资本罢工”来诋毁新政；新政的推行者们也对罗斯福提出了指责：他们认为罗斯福的财政保守主义做派又死灰复燃——为平衡预算，他下令削减了公共工程支出。[266]随着新政支出的下降，失业率出现了上升。[267]
在一封于1938年2月1日写给总统的私人信函中，约翰·梅纳德·凯恩斯认为，罗斯福应该表现出虚心接受所有批评的样子。凯恩斯说道，削减救济支出“犯了过分乐观的错误”，而恢复公共工程支出将有助于扭转颓势。与此同时，凯恩斯指出，美国需要私营企业来帮助自己解决问题：“如果你不把它们（包括那些大型企业）当作豺狼虎豹，而是视为在本质上能够被驯养的动物，你就可以和它们一起做任何你所喜欢的事情，即使它们已经被用糟糕的方式养大，也没有接受过你所希望的训练……被驯养的动物得不到合适的照顾，就可能陷入暴戾、顽固、不安的情绪，如果你使私营企业陷入这种情绪，就无法让市场分担国家所背负的压力。”因此，罗斯福在恢复经济的努力中，需要再次借用实业家们的力量。凯恩斯的建议在这个时候具有额外的分量，因为他在1936年出版了《就业、利息和货币通论》，此书与当时出现的经济衰退一道，使美国经济学家们相信：通过让消费者购买更多东西，政府的财政赤字支出能够使经济从衰退中复苏。[268]
罗斯福的行动似乎表现出他对于凯恩斯的说法信甚于疑。1938年春，罗斯福承认公共工程支出在1937年“开始呈现出过快收紧的趋势”，要求恢复公共工程支出的规模。[269]6月，美国国会施以援手，划拨约30亿美元用于重新启动救济支出，大幅提升了联邦政府在经济中的作用。[270]但此时围绕最高法院的斗争和经济衰退已经削弱了罗斯福的力量。除增加救济支出外，罗斯福还促使国会通过了《公平劳动标准法》，该法案规定禁止童工，并设定了联邦最低工资。[271]但是，罗斯福之所以能让该法案获得通过，在很大程度上受益于全国消费者联盟和一些主要工会所开展的长期动员。[272]在此之后，新政的推行者们再也没能促成任何具有重大意义的新法案。
罗斯福此时则对反对势力的两大来源展开了攻势。一方面，他打击实业组织，并为此部署了临时国民经济委员会以揭露诸多垄断者的不义之举。另一方面，他以个人名义针对保守的南方民主党人发起了政治攻势。两种努力都以失败告终。临时国民经济委员会对各个行业展开了听证，并考虑了各种方案来终结垄断，或至少想对垄断加以规范。虽然该委员会发现并及时报告了大量美国产业数据，却没有针对控制美国企业的信托机构和控股公司提出明确的行动方案。不过，临时国民经济委员会确实强调政府必须扮演凯恩斯所指定的那种角色，即通过旨在刺激消费者购买行为的公共支出来促进经济繁荣。[273]
罗斯福本人则以更加传统的党争手段处理经济问题，他把美国南部确定为“全国第一大经济问题”，并将此作为民主党的头号政治问题：“我认为南部各州将继续支持民主党。但是，在我看来，要想争取南部各州的支持，不能重走民主党阵营多年以来坚持的老路，而要在这个地区建立起一种设计得更巧妙的民主形式——一种自由的民主制度。”[274]整个1938年夏季，罗斯福都在与南部各州的民主党当权派作斗争，却未能得胜。面对攻势，罗斯福的对手们激起了自美国内战以来南方白人心中一直存在的恐惧：他们害怕北方煽动者前来横加干预。在11月的国会选举中，美国选民普遍流露出对总统的幻灭，以致民主党代表团在众议院中丢失了72个席位、在参议院中丢失了7个席位。[275]事实证明，罗斯福的预测并不准确。南部各州不会转而奉行自由，而如果民主党坚持要改变这个地区的种族关系，那么他们甚至会放弃对民主党的支持：不到十年间，罗斯福的继任者哈里·杜鲁门因支持美国黑人争取民权的事业而使民主党在美国南部遭到猛烈抨击，以至于险些输掉大选。
从1936年的高潮到1938年的低谷，罗斯福展示了新政在哪些方面能够影响美国政治，又在哪些方面无法改变美国政治。在覆盖全国人口的总统大选中，罗斯福可以成功地将自己包装为人民的斗士，在富人和旧势力的卫道士面前捍卫新政。他也可以借助阶级政治的话语和阶级不平等的现实来赢得连任。但是，美国的法律和传统都没有为全国性的政治组织提供舞台。面对一个由各地选举产生的众议院，以及一个由各州选举产生的参议院，罗斯福的跨区域政治策略失败了。1938年，总统收到的邮件清楚地表明了美国社会中不同群体之间的分歧。有些来信充满溢美之词，正如一位妇女问道：“怎么会有人反对你？！通过公共事业振兴署，您已让这么多父母和孩子避免家破人亡。”其他来信则流露出明显的不满情绪。一位妇女说道：“一想到你的执政计划里没有任何新东西，只是一些已经推行了五年的陈规旧制，我就从心里感到恶心。把它们拿给那些愿意接受的人吧。”一个男人则问道：“你究竟有没有想过，在你之前这个国家是如何运行的，在你离任后她又将何去何从？”[276]
同样可以公平地说，除医疗保险外，罗斯福还与国会携手，构建了美国社会保障制度的主要组成部分，受惠对象包括老年人、失业者、残疾人和其他无法完全自立的社会成员；美国的社会保障项目与其他工业国家业已存在的类似制度在本质上并无二致。罗斯福和国会提振了银行和货币的活力，并出于他们的信仰拯救了美国的资本主义。他们还启动了开发南部和西部欠发达地区的进程。诚然，一些目标未能实现，例如他们未能把田纳西河流域管理局的运作模式拓展至其他地区。[277]而民主党人也已发现，在争取美国所亟需的黑人公民权利方面只是稍有动作，就要面临政治风险。
1930年代后期，那些带着彻底变革国家运转方式的雄心来到华盛顿的政策制定者们，却发现自己越来越多地被要求找到改进美国既有经济结构运作方式的道路。像全国资源计划委员会这样的机构不信任结构性的变革，而希望政府采取措施改善现有制度。[278]国会对已实施的方案修修补补，在不得罪最高法院的情况下，重建了农业调整管理局，保留了旨在促进社会平等的政策，并且调整了社会保障制度。新政推行者们对“凯恩斯主义”政策的接受度越来越高——该政策旨在通过增加联邦预算来鼓励美国人消费，从而在不插手市场基本运作和不破坏经济平衡的情况下实现整体经济增长。
不过，尽管新政在立法层面的创新阶段即将结束，那些在立法过程的冲突与妥协中被提炼出的新政理念，却才刚刚开始生根发芽。这个理念非常简单，正如一位接受公共事业振兴署以工代赈救济的人士在1938年所说的：
我的看法如下：美国是个富裕国家，我认为向那些有需要的人提供食品和衣物，并不会让政府伤筋动骨。这些人里面有半数要么无法得到工作，要么即便得到了机会也无力胜任工作……我们国家是有钱的，有很多钱。因此，只让那些财大气粗的家伙给穷人一点儿可怜的施舍，是毫无道理的。问题的关键不在于这些穷人是否值得帮助……来到这儿领取救济的人很多，在掐断他们的收入之前，为什么不先口头警告、提醒他们在工厂里努力工作呢？但是，你要想做好事，也要付出代价。不管怎么看待这件事情，都应该同时接受社会救济的好处与缺点。[279]
这段话所反映的理念来自新政。这种理念认为，帮助那些可能看起来未必值得救济的穷人，并不会伤害一个富裕的国家。以这个标准来看，上面的话本身也不会对富裕的美国带来伤害，而这个富裕国家更有必要记录并保存这段话，尽管它只是一个普通人的平凡言语。
这段话之所以能够存留至今，是因为公共事业振兴署将它与其他许多美国人的思考一并保留了下来。公共事业振兴署的联邦作家计划与其他数个类似的项目一道，派作家到全国各地去记录美国人的言行——不仅记录人们对新政、对大萧条或对总统的观点，也记录他们的方方面面、点点滴滴，记录他们的生活、希望、抱负以及毫无理由的烦躁。这些工作并不是要为新政或者美国高唱赞歌，而只是要为美国文化和美国人民留存一份记录。作家们竭尽所能地细心工作，严格遵循“记录报告人原话”[280]的指示，记录下美国人是如何说话、歌唱、工作和娱乐的。他们的同事用相机记录下人民和国家的面貌。他们采访了当时的佃农和昔日的奴隶：“被鞭打后，我在床板上躺了两天，养好了身上的伤口，却无法抚平心头的创伤。不，先生，我的心至今还布满伤痕。”[281]他们找到了开拓定居的先驱，也找到了那些对拓荒者的到来还留有印象的印第安人。他们记录下了荒诞不经的传说、关于妖魔鬼怪的故事以及富有民俗风情的歌谣，这些东西属于美国那已成往事的乡村生活，它们在新近发生的、以城市为中心的民族整合过程中烟消云散。这些作品都被结集发表，包括出版于1938年的《纽约犹太移民同乡会》和《美国一号国道：从缅因州到佛罗里达州》、出版于1940年的《弗吉尼亚州黑鬼》和《哈瓦苏派印第安人与霍拉派印第安人》，以及其他数十部对各州、各民族和各种景观风貌进行介绍的书籍。
通过联邦艺术项目和联邦剧场项目，公共事业振兴署也为美国创造了新的文化。联邦艺术项目制作了具有鲜明视觉风格的壁画和海报，联邦剧场项目则确保美国人不仅能在纽约，也能在全国各大城市观看到各种剧目，包括《麦克白》《浮士德博士》《日本天皇》以及根据辛克莱·刘易斯的小说《不会发生在这里》改编的作品——这部小说对美国可能滑向法西斯主义敲响了警钟。
新政在文化方面的抱负与其在政治方面的诉求一样，