牛津通识读本：国际移民 [9]
此外，该公约并未明确涵盖那些因性别或性取向而遭受迫害的人。我们只需看看阿富汗塔利班政权下女性和同性恋的遭遇就能明白这在今天是多么重要。该公约也没能涵盖因广泛的环境原因（比如海啸或地震）而逃离家园的人。不过有一种观点倒也不无道理，即此类避险往往由政治失败引起，比如未能预报险情、缓解灾害影响、就灾害的影响提供保险，或是未能在善后事宜中提供足够的住所和保护，因此这类避险的人也应被概括在难民的定义之下。
第三种评述是，该定义只适用于那些在本国境外的人。离开家乡却未能离境出国的人要多得多，他们一般被称为“国内流离失所者”（IDP）。“国内流离失所者”比难民更容易遭受伤害，因为他们甚至没有离境出国的能力以免受迫害，而且国际体系还无法像对待难民那样向他们提供保护。我们会在最后一章看到，“国内流离失所者”近些年来已经引起了国际社会越来越多的关注。
尽管有这样的保留意见，有些评论家还是认为应当维护《1951年公约》。首先，它的确还是涵盖了大部分不在本国及需要保护的人，被漏掉的相对来说并没有多少。其次，专门负责该公约执行情况的联合国难民事务高级专员公署在实际当中确实也对移民的定义做了扩展，以涵盖那些虽被排除在外却仍然亟需保护的人，尽可能将“国内流离失所者”以及逃离自然灾害的人包括在内。最后，全球约一百四十五个国家都已签署了该公约，多数人认为要让这么多国家重签修订版或新公约实在不大可能。
一系列的规范也限定了各国对难民的反应。这些规范取自《1951年公约》或其他法律文件（如1948年的《世界人权宣言》），要么具有法律效力，要么就是虽不具有法律效力但却是广为采用的习惯法或协议。其中最重要的几条分别是：有权离开本国，有权入境他国，提供庇护应为非政治行为，不得强制遣返难民，所有经济和社会权利均应惠及难民，各国须尽力为难民提供持续的解决方案。同样，难民也有应尽的义务，最基本的就是要遵守庇护国的法律。
联合国难民事务高级专员公署负责《1951年公约》的维护、执行和监督。吉尔·洛希尔所著的《联合国难民事务高级专员公署与全球政治》一书就联合国难民事务高级专员公署和国际难民体系的发展状况给出了一个引人入胜的概况。他描述了1951年时候的情况。当时格里特·扬·范赫芬·胡德哈特被任命为第一任联合国难民事务高级专员，他“看到三个空荡荡的房间和一个秘书”，得到的授权也不过三年，手头几乎没什么经费。2005年情况就大为改观，安东尼奥·古特雷斯被任命为第十任高级专员，旗下的年度经费就有十亿美元左右，职员约有六千，其得到的授权可使联合国难民事务高级专员公署成为世界上最重要的人道主义组织。
今天，联合国难民事务高级专员公署遭受着经费危机的困扰。与联合国其他机构不同，它从联合国总经费里只能取得最低限度的配额，但却被期望提高年度预算。它已经越来越多地依赖几个主要的捐助者，最突出的是美国、欧洲委员会、瑞典、日本、荷兰及英国。联合国难民事务高级专员公署的经费危机因为该机构将其活动从难民扩大到其他一些需要关注的人群之上而雪上加霜。
联合国体系之外的国际移民组织在国际难民体系中也是一个重要机构。它主要负责后勤，尤其是难民运输。联合国难民事务高级专员公署和国际难民组织所作的努力也得到了很多非政府组织的支持，这些组织往往直接负责营地管理、食品分发、医疗和教育等方面的工作。
难民的全球地理分布
国际难民体系生效以来，难民的全球地理分布已经发生了巨大变化。前面已经提到过，最初的挑战是为那些逃离德国和欧洲被占区以求免遭纳粹迫害的人们寻求解决方案。他们当中很多人最终在美国重新定居。按照最初的设想，联合国难民事务高级专员公署和《1951年公约》是只在一段时期内发挥作用，最初的活动一旦告成便随即终止。然而事与愿违。到了二十世纪六十年代，主要是由于非殖民化的影响，非洲出现了几次大的难民浪潮。我们将在下文看到，这类难民中有不少人都永久定居在了非洲邻国。二十世纪七十年代，由于1971年孟加拉国的建立以及越南和印度支那其他地区的战争，难民大军的地理焦点又一次发生了变化，迁移到了南亚和东南亚。其中一些难民最终在欧洲重新定居。二十世纪八十年代，中美洲很快成为主要的地理焦点。
二十世纪九十年代不同寻常的是，发展中地区和发达地区都同样产生了移民。二十世纪九十年代几次移民洪流同时产生于波斯尼亚地区、科索沃地区、前苏联、非洲之角地区、卢旺达、伊拉克、阿富汗和东帝汶。同时，几次大的移民回流发生在莫桑比克和纳米比亚，到二十世纪九十年代末期，阿富汗和波斯尼亚地区也发生了这种情况。此外，数量甚巨的难民首次开始离开自己的地区到发达地区去寻求庇护。二战结束时，起初主要是欧洲问题的难民流动已经成为真正意义上的全球现象，情况也极其复杂。
据联合国难民事务高级专员公署的估计，2005年底全球约有难民八百四十万。这是二十五年间所报道的最小数字，与1990年超过一千七百万的数字形成鲜明对比。原因之一就是近年来数量可观的难民纷纷重返故里；还有就是，全球一些大的冲突已经趋缓，新难民也就越来越少。前面已经解释过，联合国难民事务高级专员公署也将其援助施及那些未被官方认定为难民的人，而他们的数量在2005年又增加了一千一百万。其中包括约六十七万寻求庇护者、二百四十万无公民权者、一百一十万刚刚返乡的难民、约三万已在新国家重新定居的难民，还有六百六十万“国内流离失所者”。值得注意的是，上述“国内流离失所者”算的只是接受联合国难民事务高级专员公署援助的那些人，而根据有些估计，当今全球“国内流离失所者”多达两千四百万。
最大的单一难民人口来自阿富汗：2005年有将近两百万阿富汗难民，主要是分布在伊朗和巴基斯坦这两个邻国。紧随阿富汗之后，最重要的难民来源国还有苏丹、布隆迪、刚果民主共和国和索马里，这些国家的难民绝大多数都居住在其邻国。接受过联合国难民事务高级专员公署援助的“国内流离失所者”的数量以苏丹为最，达两百万左右，而该国“国内流离失所者”的总数则接近六百万。计入统计数字的无公民权者大多是巴勒斯坦人。人数最多的返乡也是在阿富汗——2005年约有七十五万人返回阿富汗。2005年法国收到的庇护申请最多，约五万个，其次是美国（四万八千）和英国（三万零五百）。重新定居在美国的难民最多，约五万四千人，其次是澳大利亚（一万一千七百）和加拿大（一万零四百）。
就当代全球难民的地理分布情况应有不少评述。尽管最大的难民人口是生活在伊朗和巴基斯坦的阿富汗人，但受难民影响最深的大陆无疑当属非洲。非洲的难民输出国与输入国是最多的。尽管比起以前，长途迁徙的难民数量见长（比如很多居于法国和英国的寻求庇护者都是从撒哈拉沙漠以南的非洲远道而来），但大多数难民还是短途迁徙去邻国避难。最后，尽管根据所做观察，比起过去的二十五年，今天的难民人数的确是减少了，人们也有理由因此而感到乐观，但也应该看到，承受巨大负担的还是那些全球最穷困的地区。
难民活动的原因
《1951年公约》对难民所下的定义在解释难民为何逃离家园时强调的是迫害的概念。当今世界无疑仍然有一些肆意迫害自己某些国民的政权。不过，似乎当今大部分难民之所以离开家园是为了躲避冲突而不是国家的直接迫害。难民活动方面杰出的理论家阿里斯蒂德·佐伯格说，难民是在“躲避暴力”，而并不一定是迫害。之所以仍然把他们定义为难民是因为，就算他们的国家并未对他们进行直接迫害，却也未能保护他们，未能使他们享有公民应普遍享有的权利。
图8 行进中的卢旺达难民
尽管此处不应对现代战争繁浩的文献做什么回顾，但因其与难民活动不无关联，所以还是有必要列出由颇具影响的学者玛丽·卡尔多所描述的使“新战争”有别于以往冲突的一些特征。首先，跟大多数人一提到战争时所产生的想法大相径庭的是，当今几乎所有的冲突都是因种族和宗教而起，发生在国家内部，而不是国与国之间。1998年到2000年厄立特里亚和埃塞俄比亚之间的冲突实在算是个罕见的例外。实际上，据估计，2000年全球二十八起武装冲突中有二十五起都是发生在国家内部——尽管发生在阿富汗和伊拉克的以美国为首的军事行动自此打破了这一形势。
其次，战争似乎已经变得“非正式化”或“个体化”了，也就是说，打仗的越发不是什么正规部队了，而是民兵或雇佣军。再次，以往在战争中丧生的主要是战士，而现在却主要是平民。据估计，现代战争当中平民占伤亡人数的比例高达百分之九十，而第一次世界大战中这个数字只有大约百分之二十五。第四，现代冲突日趋持久且会屡屡再发，在非洲尤其如此。原因之一是这些冲突是因种族划分而起，不但和平解决无望而且战火还会重新燃起。另外，复员遣散也往往徒劳无功——大量的武器跟数十万无事可做、百无聊赖且又激进好斗的年轻人合起来简直就是混合炸药。
新战争的最后一个特征就是难民比例加大，原因有三。一是，人口迁移已经成为战争的一个战略目标，有时候交战各方甚至会合作以实现某些人口的重新安置。二十世纪九十年代发生在巴尔干半岛的所谓种族清洗就是佐证。二是，现代武器可以更快地使更多的人受到恐怖威胁（或丧生）。最后，地雷的广泛使用往往也使人们别无选择，只好在冲突中离开家园。
难民活动的后果
有关难民活动后果的学术文献涵盖范围甚广，难民机构的报告也为数可观，从对难民的心理影响、难民营对环境的影响直至难民中艾滋病的传播，无所不包。联合国难民事务高级专员公署的网站（www.unhcr.org）当为查找有关一系列难民问题的最新数据、研究及政策的最佳处所。本节不打算去探求这众多方面的本质所在，而是要把注意力集中在以下三个相互交叉的主题之上：定居的模式与过程、性别以及援助。
难民营业已吸引了不少注意力，