牛津通识读本：国际移民 [10]
并非所有的难民都居住在难民营，或许这至少部分是因为他们自身的一些问题。在当地人中间“自建居所”的难民也占不小的比例，通常是在边境附近的村落。尽管已经跨越国际边境，但如果难民发现周围都是与自己同一种族的人，他们尤其会这么做，在非洲就经常发生此类情况。居住在城市的难民就更难确认并研究了，据估计，苏丹的喀土穆和埃及的开罗就各有数十万的难民在那里安家。
难民的定居方式似乎综合了难民营、自建居所以及市区住宅这三个选择。有时候难民家庭各有分工，青年男子去城里干活，妻儿老小则待在难民营接受救助。或者，难民全家奔波于几地之间以求尽可能多的获得收入和保障。
持久难民的状况
持久难民的状况正在引起联合国难民事务高级专员公署越来越多的关注。该机构定义说：“在这种状况下，难民们陷入长时间无可奈何的困境。他们也许不会有性命之忧，但其权利和基本的经济、社会和心理需求在背井离乡多年以后仍然没能得到满足。这种状况下的难民通常无法摆脱对外来援助不得已的依赖。”2003年末，联合国难民事务高级专员公署估计全球有三十八种不同的持久状况，总共涉及约六百二十万难民。针对尼泊尔的不丹难民，巴基斯坦和伊朗的阿富汗难民，肯尼亚、也门、埃塞俄比亚和吉布提的索马里难民，该机构已经采取了专门的主动措施。
难民人口中，与男性相比，女性人数有日见增多之势。原因之一是，男性死于战乱或应征入伍的可能性更大，冒险留守家中保卫家园或是继续在那里工作的可能性也更大。尽管如此，只是到不久前，女性难民才引起了学界的关注。最近，有关文献趋向于将几乎所有的注意力都放在女性难民所面临的挑战上。她们可能会在灰心丧气的丈夫或其他男人手里遭受暴力或性虐待，并因之有健康之忧。照料家小的重担过多地落在了她们肩上，在女性持家的家庭里尤其如此。她们还得负责做饭——最显而易见的证明是，女性为了收集柴火要走的路越来越长。
通过给予女性难民特别的关注并强调她们在难民居所中往往最具智慧和进取精神，苏珊·福布斯·马丁的《女性难民》对这两种趋势做出了肯定。人们认为是她的书改变了联合国难民事务高级专员公署处理女性难民问题的方式。现在，只要有可能，食品及其他物品总是会优先考虑直接分配给女性。她们也常常接受培训成为难民居住地的“同伴教育者”。实际上，移民活动常常被看做女性移民（包括难民）获得权力的过程，但也有一种忧虑，即她们一旦重返家园，回到传统的父权社会，权力就会随即丧失。
图9 莫桑比克的儿童难民排队等候食物
围绕难民援助的重要讨论是：是否给难民提供援助？何时提供？如何提供？巴巴拉·哈勒尔-邦德的《强加的援助》无疑是这场讨论中的一部重要论著，在难民研究领域可谓开风气之先。尽管有不少人认为她的案例言过其实，但她还是对难民营的援助体系提出了令人信服而又不留情面的批评。比如，有时援助会变得多余，从而产生依赖；也有一些援助不当的事例，如所提供的食物引起了大多数受援助人口的不满。男性难民未必就是接受援助的最佳人选，因为据了解他们会将援助所得用于其他活动，使家人忍饥挨饿。
长久之计
解决难民问题有三项所谓的长久之计。三者都可能各有不足。
一般认为，最佳方案就是自愿归国，换句话说就是让难民们重返家园。对此首先要说明的就是，要强调“自愿”一词。我们知道，难民保护的核心原则就是“不驱逐”，但违背难民意愿且在难民本国国内尚不安全时将其遣返的事件也时有发生。难民归国的另外一个潜在的难题就是如何界定家园的概念。比如，把难民遣返回本国某个安全的地方，而难民的家乡却依然不安全，这种做法是否合适？联合国难民事务高级专员公署对此予以否定，而越来越多的国家却对此表示赞同。
表6.1 2005年最近几次重大的遣返活动
来源：联合国难民事务高级专员公署，《2005年全球难民趋势》（日内瓦：联合国难民事务高级专员公署，2006）。
难民遣返中一个关系重大的未知因素就是难民重返家园后会有怎样的遭遇。根据《1951年公约》的有关规定，难民一旦越界回国就不再受到特殊保护或援助，尽管我们知道联合国难民事务高级专员公署也确实向部分归国的难民提供过援助。这些难民回国后面临的困难不容低估。他们回国后往往找不到工作。当他们在国外避难的时候，他们的家园和土地往往被人占据，甚至毁坏或被埋上了地雷。诸如道路、学校、医院等基础设施通常也遭到了毁坏。他们会受到退伍士兵的骚扰或者那些未曾逃离的人的嫉恨。还有一些人，尤其是女性和儿童，因为不得不接受其在社会中往往不如以前的地位而面临心理挑战。
第二种方案是就地融合，即难民在侨居国永久定居。二十世纪六七十年代，这种方案在非洲尤为普遍。前面已经提到过，难民越境后通常与自己的族群共处。在这个时期他们的人数还相对较少，除此之外，这也意味着就地定居相对而言不成问题。事实上，在坦桑尼亚之类的国家，难民通过在当地的村镇定居促进了当地经济的发展。
在当今的非洲，就地融合已经远不如以前那样普遍，当地的侨居国政府对难民人口越来越敌视。单单难民的数量就足以构成一个原因。另外，越来越明显的是，人们认为难民带来了问题，比如争夺土地和工作机会，还有就是造成环境恶化。非洲以及其他发展中国家希望移民一俟安全便即归国，这种意愿日益强烈。
与之对比鲜明的是，发达国家传统上会授予难民永久居留权。尽管在合法的条件下，人们可能会期望难民在条件允许时重返家园，但实际上几乎所有的难民，比如在欧洲的难民，都会永久居留。在英国，难民获得难民地位七年以后即可申请获得英国国籍。
最后一条长久之计就是在第三国重新定居。在此过程中，往往来自难民营的难民会永久定居于另外一个国家，而且几乎总会是在发达国家。我们了解到，美国、澳大利亚和加拿大所接受的重新定居的难民最多。整个二十世纪七八十年代，难民重新定居在欧洲相当普遍。当时有很多越南的“船民”以及来自皮诺切特统治下的智利的难民到了欧洲。不过，现在重新定居欧洲的配额严重缺乏。比如，2004年仅有一百五十名难民重新定居在英国。问题是，就当前人们对欧洲某些区域的寻求庇护者及难民的关注的形势来看，大规模的重新定居在政治上并不可行。
图10 2002年《每日快报》一张危言耸听的头版
工业化世界的庇护问题
在整个工业化世界，尤其在欧洲，寻求庇护者已成为政治议程上的首要问题，媒体和公众当中，也存在一种山雨欲来的危机感。一方面，可以认为这场危机是夸大其词。另一方面，工业化国家中与庇护相关的一些重大挑战（即便是置之于难民和寻求庇护者的全球大视野中）也需要分别加以关注。
庇护问题在欧洲开始引起越来越多的关注，尤其是在二十世纪九十年代。这是因为当时到达那里的寻求庇护者达到了顶峰——1992年大约有七十万。难民人数又因为逃离波斯尼亚地区战乱、进入西欧的近乎一百万难民而进一步增加。
除了数量，这一时期寻求庇护者的其他一些特征也引起了人们更大的不安。首先，他们（通常以“自发”寻求庇护者来形容）是未经正式许可避难他国的。我们知道，二十世纪七八十年代，欧洲接受了难民重新定居，但是难民的人数、特征以及入境方式是可以由目的地国来控制的。与之相比，寻求庇护者通常只是从遥远的国度到达边境——当时阿富汗、索马里、斯里兰卡都是重要的来源国。其次，与重新定居的难民相比，很多申请庇护的人实际上根本就不是难民。随着二十世纪八十年代移民去欧洲参加工作的合法机会的减少，寻求庇护成为了劳动力移民在欧洲寻找工作的为数不多的几个途径之一。最后，当时普遍的忧虑是，这些人或许由此会成为自“南”向“北”的大批移民的先遣队。
图11 一名寻求庇护者在英国多佛接受采访
主要是为了应对寻求庇护者人数的增长以及其他一些忧虑，欧洲各国引入了大量新政策试图减少寻求庇护者的人数并保证入境者确有资格而并非“假冒”：它们要求许多国家的公民都必须持有签证。航空公司及其他运输单位受命检查所有旅客的护照和签证并对未持有关证件者进行罚款。庇护的程序得到了精简以尽可能快地处理申请。寻求庇护者在享受社会福利方面也受到了限制。
就此类政策的影响所产生的讨论很多。毫无疑问，在欧洲寻求庇护者的数量已经明显减少——2004年，当时欧盟的十五个成员国接到的申请仅二十三万三千份，比1992年报道的数字的一半还要少很多。但是，有些评论家指出，难民人数减少的主要原因是，包括阿富汗、索马里以及斯里兰卡在内的几个主要来源国国内的冲突已经平息。还有些评论家指出，新政策固然减少了寻求庇护者的人数，但他们还是源源不断地入境，只不过是以非常规的方式进行——非常规移民已经开始取代庇护了。
“从申请庇护到实现移民”这一涵义甚广的说法被越来越多地用于描述当今工业化世界所面临的庇护方面的特有挑战。这个说法指的是概念和政策方面的挑战，一方面是区分难民和“假冒”申请人，另一方面是区分寻求庇护者和非常规移民。
英国的情况可以说明这些挑战。在过去十年里，入境英国的寻求庇护者中百分之十到二十的人都被认为符合《1951年公约》的标准并获得了难民地位。还有百分之二十到三十的寻求庇护者不符合公约标准，但因为考虑到他们返回来源国尚不安全，所以这批人被给予了临时性特许居留地位。这意味着介于百分之五十到七十的寻求庇护者未被认定为需要保护。遭到拒绝的人有权提请上诉，有些人上诉之后的确得到了保护。大部分人的上诉遭到拒绝，于是不得不返回来源国。但很多人并不如此，他们非法在英国滞留。
图12 乘坐货运火车到达英国的寻求庇护者被拘留在福克斯通的一间拘留室里
有些遭拒的寻求庇护者，虽然其申请及随后的上