牛津通识读本：美国总统制 [14]
近些年总统和副总统间的工作关系相当亲密，并且富有成效。在未来，大多数副总统想必都会有竞逐总统职位的野心。毕竟，他们处于一个绝好的位置上，可以观察并反思：如果换作自己，将如何决策。然而，最近几十年中承担最多职责的副总统理查德·切尼，已经提前宣布他无意竞选总统。
总统分支
白宫幕僚与常设政府机构衔接从而协调政策和政治的努力，不可避免地会复制他们在其他地方发挥的职能。总统办事机构需要的是熟悉政府项目、经验丰富的专家，这表明它的人员流动不能太频繁。作为面向总统个人的专门组织，白宫办公厅也需要有属于自己的政策团队与运行人员。如音乐剧《欢乐音乐妙无穷》（The Music Man）中那句有力的台词所说，他们都“需要知道自己的领土”。
尼尔森·波尔斯比曾说，这种对总统“协助”的制度化已经产生出一个“分离于且独立于行政分支”的总统分支。[47]它所产生的结果并不像军中的情形那样，是精确的命令链。相反，它是一种采取集中协调方式的沟通，即支持总统的政策和政治偏好。
白宫幕僚的这项工作，不仅可能对内阁各部和其他机构中的官僚，还可能对这些部门和机构中由总统亲自任命者的工作产生冲突和干扰。并且，与所有扩张中的组织一样，为获得老板青睐，竞争将在成员之间产生。曾经担任过约翰逊新闻秘书的乔治·里迪将白宫幕僚的诡计类比为“谷仓旁场地中的生活，如对小鸡间啄食顺序的研究所生动阐释的那样”[48]。
总统需要确保这个总统分支真正为自己服务，而不是仅仅勾起幕僚的野心或者妨碍有效治理——要理解总统这么做时面临的危险，人们无须接受里迪这个相当刺耳又生动的描绘。毫无疑问的是，为总统工作将是一种重要的有证明力的经历，如果之后进入私有部门，将容易找到有地位、收入高的职位。实际上，华盛顿充斥着曾得到任命的前总统幕僚，现在为各种利益而游说。因此，总统们无法一直有把握，幕僚们的目标会与行政分支设定的目标协调一致。
总统分支内的其他管理难题包括幕僚人员变成公众人物（1937年报告建议避免的事）、幕僚人数扩张时防止信息泄露、维持总统不熟悉的人的忠诚度以及避免幕僚懈怠。
与其他问题相比，人们较少地认识到最后一点。白宫幕僚的职位在两个方面较容易变得毫无限制：工作时间和职务内容。杰弗里·伯恩鲍姆在著作《精神病院》中分析“为总统工作的私人混乱”时，认为“白宫是年轻人的地方。其他人极少能够忍受其严酷”[49]。工作节奏和缺乏清晰的职责规定都是危害之源。如伯恩鲍姆所强调的，与可能满足的期待相比，总统的期待要大得多，幕僚却有责任来满足这些期待。
小结
本章的焦点集中在新总统需要进行的与他将要领导的政府的衔接上。本文已经详细地描述了使这项任务变得日益复杂和紧张的那些变化。总统及其顾问们可以研究以前这项任务是如何完成的。但是每个总统都与其他总统不同，并且很大程度上依赖于各自的偏好、素质、能力、资源、背景和目标，这些要素会塑造新领导人的风格和方式。总统得到的建议是“快马加鞭，及时行动”（hit the ground running）。然而，在未与常任政府职员建立起可靠的衔接关系时，新总统及其幕僚大概只能原地打转。
伴随时间推移，白宫的运作的确日益改善。然而，凑巧的是，正当幕僚和主要的被任命者开始专心于治理的日常工作时，总统寻求连任的时间到了。在这个时间点上，三件事情同时发生：核心团队开始忙于竞选（经常为此专门增加工作人员）、那些依旧在职的主要的被任命者严肃地考虑辞职问题、连任选举本身改变了常任政府职员对白宫的看法——所谓的“跛脚鸭”情形。因此，总统必须在第二任期中作出组织调整，此时恰逢其衔接关系网络已经成熟。至少可以说，衔接并领导政府是一个需要耐心和技巧的动态过程。
第六章 工作中的总统：制定法律与推进政策
总统是决策者，他们从事的工作由民众期望和目标实现之间的紧张关系所塑造。这种张力大多源自开国元勋们试图创立一个运转良好的政府的手段——但是并不是太有效。开国元勋们将权威分开并限制权力。因此，作出决策一般是共同完成的。国会能够通过法案，但是要由总统签署从而成为法律。总统可以商谈条约，但是必须得到参议院三分之二的多数批准。最高法院可以否决一项法律，但是国会与总统可以通过制定一项避开最高法院议题的法律来达到目的。我情不自禁地想到，开国元勋们将会满意于分权体系的当前发展，最重要的是因为当年在费城辩论的许多制度问题依然是今天的核心问题，尤其是在下面这个背景下：总统权力应该大到何种地步？
无论共同完成与否，总统都要为华盛顿发生的事负责。经常受到检视的正是总统的工作满意度，现在一年甚至受到检视数百次。为什么呢？一段时间内只有一位总统。总统实际上是唯一经全国民选产生的官员。他们担任最高领导人，这当然是展现着权威的一个头衔，因此人们期待他们领导众人并且达成目标。没有任何借口，更没有人会说：“但是你不理解，那是个共同事业。”
碰巧的是，人们也期望总统能够恪守其权威和地位的边界——从而避免滥用权威，承认其他分支的合法性，并且尊重人民了解决策的内容及程序的权利。让总统为整个分权政府中发生的一切负责，这公平吗？我将这个问题留给你回答。但是，历史清晰表明，总统们将出于上面陈述过的理由负责，这种责任因此是随职务而来的。那些试图角逐总统大位者必定事先便明白这一点。那些入主白宫者首先体验到的与众不同之处就在于责任方面。杜鲁门总统曾经直率且简洁地说：“责任止于此处。”
本章将走进总统工作的内部世界，揭示在全国性政府中作出决策的本质以及总统在决策过程中的角色与功能。相互依赖是互相嵌入的分权体系的主要特征，每个分支都施展权力促成其他分支的工作。
法律制定及其执行为相互依赖提供了例证。总统指定议事日程并提议应该完成的事项，国会在根据设定的议程进行的立法活动中代表着选区的利益，官僚机构执行由国会通过并经总统签署的法律，法院则裁定对法律的挑战和法律的执行。各个机构的确分享权力并竞逐权力，但是，一个机构的工作很少会被误认做其他机构的。如果发生职能侵犯，那种干扰将可能受到批评，甚至会对簿公堂。
鉴于总统会在国内与国际上公开露面，他们一般需要富有前瞻性地思考，衡量各项提案与决定的效果对其未来治理能力的影响。用小布什的话来说：“我认为我的工作就是要立于时代之先。总统……可能会陷入泥沼，如果你不能成为应该成为的战略思考者的话。”[50]理查德·诺伊施塔特提供了更为细致入微的分析：
我［在思考总统制时］的基本问题一以贯之，即在既定岗位的制度背景下，如何思考自身的决定对个人未来的影响力可能产生的效果……那意味着去探寻从政治角度进行思考的本质，这是没有终点的探索，因为那是如此本能的、直觉的过程。[51]
对诺伊施塔特而言，“从政治角度进行思考的本质”会引导总统保护自己在未来决策过程中的影响力。例如，1994年，当克林顿威胁要否决一项自己不喜欢的全民医疗保险提案时，他实际上限制了自己在这方面的选择范围。在国会发表国情咨文演说时，总统为一项医疗保险计划进行了辩护。随后，他在半空中挥舞着钢笔并威胁动用否决权。这位前总统在回忆录中承认了这个失误：
我认为我的辩护言辞是卓有成效的，只有一件事情除外：演讲近尾声时……我举起钢笔，并且说我将要用它来否决不能保证全体美国人加入医疗保险的任何法案……对国会里我的反对者而言，这是一个并不必要的示警。政治讲究妥协，公众期望总统能够获胜，而不是为他们惺惺作态。[52]
最终，这项计划在民主党把持的国会参众两院都惨遭失败。
与国会共事
总统必须以多种多样的正式或非正式身份与无数官员和团体发生互动，例如作为外交官与他国互动、作为政党领袖与政治人物互动、作为管理者与机构人员互动、作为教育者与公众互动，以及作为三军统帅与武装部队互动。然而，其中最重要也最永久的关系是总统与国会议员之间的关系。单是预算过程就会确保总统将密切关注国会山动向。“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项。”（宪法第一条第九款）简言之：缺乏国会的拨款，政府便会处于困境，根据宪法，它不能从财政部得到拨款，正如1995年克林顿与共和党人主导的国会在预算问题上的剑拔弩张。
在与国会的工作关系方面，总统们各不相同。总统们的政治背景和政府背景解释了这种不同的大部分原因。几个事例解释了最近几位总统的不同。
林登·约翰逊曾经担任过众议员（12年）和参议员（12年，其中10年作为领袖）。他是身为总统的多数党领袖。“他很早便学会且永远不会忘记政客的基本技能，这是一项将任何数字都除以二再加上一的能力。”[53]正如约翰逊在国会中的表现，他是一个促成国会山多数以支持“伟大社会”计划的高手。
理查德·尼克松也曾在国会中任职，但是并不是国会领袖，并且任职时间为6年而不是24年。他的兴趣和专长在外交政策方面。他是身为总统的外交部长，更喜欢致力于国家安全和国际关系议题。因此，他并不想与国会议员保持热络联系，这些国会议员的主要兴趣在于国内议题。引述一位共和党众议员的说法：“我可以确定地断言：没有私人关系，你几乎没有方法可以联系到他。”[54]
吉米·卡特也不欢迎与国会的真正联系。然而，原因并不相同，再一次与背景联系在一起。作为“后水门事件”的民选总统，卡特对主导着国会的妥协政治充满狐疑。他是身为总统的政治门外汉。忘了自己在1976年获胜时的微弱优势，他的观点是总统代表着全体人民，并且拥有资源来提出全面的施政方案。与政治性的讨价还价相比，他更强调做正确之事的重要性。
与卡特一样，里根、克林顿和小布什在担任总统之前都曾经担任州长职务。相应地，他们在与国会的工作关系方面呈现了行政倾向上的不同。与私生活中的职业一致，里根是一名身为总统的演员。他对自己的身份的看法，最好地概括于卢·坎农的一本书，即《里根总统：一生的角色》的副标题。与卡特不同，里根一