牛津通识读本：美国总统制 [13]
常任官僚会学着去为总统及其同僚服务。总统的挑战在于如何利用常任官僚的经验来制定并促进自己的施政方案。在对外政策和国家安全政策中，达成这一目标有可能特别困难。国内官僚机构大多位于美国国内；对外政策和国家安全政策官僚机构则位于美国和全世界范围内。进一步而言，态度和风格的分歧一般会产生在外交官和军事人员之间，造成总统需要应对的又一种矛盾。
是否胜任？
“明显的事实是，没有哪位现代总统完全管好了行政分支……此外，总统之所以是失败的管理者，似乎是因为他们对这项任务并无兴趣，他们的兴趣停留在别的地方。”[39]这个由公共管理领域的一位著名学者作出的分析提出了另外一个因素：总统是否胜任其职责，即有效地担任行政首长。
1937年，总统行政管理委员会提交的一份报告，正式意识到了为总统获取更多帮助的问题。其结论是：“总统需要帮助。”[40]两年后，总统办事机构成立。实质上，这个举动为各个单位创造了一个制度性的总部，以推动信息搜集和政策控制。伴随时间发展，总统办事机构必定会扩大功能，增加人员，这一点与它在成立时所想控制的官僚机构并无不同。这个机构从几个咨询者的规模扩展到数百名工作人员，这些人被分别划归联邦政府施政方案所代表的主要政策区域中。今天的总统办事机构就是常任行政分支的缩影。
表5.3显示了小布什时期总统办事机构的组织单位。注意，只有两个单位是1939年时的总统办事机构的一部分——白宫办公厅和管理与预算办公室那时是预算局）。[41]两个特别重要的委员会诞生于二战刚结束时：经济顾问委员会和国家安全委员会。其他六个机构则产生于1963年以后。
表5.3 2006年总统办事机构
来源：The United States Government Manual，2006-2006（Government Printing Office，2005），85-98.
总统办事机构下属的这些单位覆盖了主要的政策领域：经济、国家安全与对外政策、贸易、环境议题、科学与技术、国内议程和预算等。这些单位服务于多重目标。一些单位只负责提供咨询（经济顾问委员会、环境质量委员会、科学与技术政策办公室）。另一些单位负责协调主要的政策决定（国家安全委员会、国内政策委员会、国家经济委员会）。两个单位拥有政策制定功能：国家药品管理政策办公室和美国贸易代表办公室。行政办公室主要行使内务处理功能。
上面未提到的行政管理和预算局与白宫办公厅，是它们当中最为重要的单位（副总统办公室值得在下文单独考察）。行政管理和预算局是一个超级协调机构，其功能之广令人惊叹：准备与管理预算、审议政府效率并建议组织变革、批准各部和机构的立法提案、评估政府表现，并提出规制改革提案。[42]我曾经建议许多学者，如果他们希望影响政府，就受雇于行政管理和预算局吧。
总统对行政管理和预算局的依赖程度因人而异，但是没有人会相信，在缺乏行政管理和预算局的经验与特长的前提下，总统的机构能够有效地工作。自1974年以来，国会也设置了一个对应机构，即国会预算办公室和参众两院预算委员会。这些进展有助于在这个核心功能方面推动各个分支的衔接。
核心圈子
白宫办公厅是白宫助手的核心圈子，他们是总统寻求内部建议和咨询的依赖对象。这些人组成了“团队”，他们深受总统信任，经常是因为他们帮助总统打赢选战，并且/或者之前曾在其他职位上为总统服务。他们中的许多人是跟着总统到达华盛顿的，例如，为卡特州长服务的佐治亚州人士、跟随里根的加利福尼亚州人士、跟随克林顿的阿肯色州人士以及跟随小布什的得克萨斯州人士。在最好的情况下，这些幕僚能够站在他们所服务的总统的角度思考各种事务，明确理解总统的最佳利益所在。在最坏的情况下，这些幕僚则变成骄傲自大的“无所不知者”，为总统、为国家都不能很好尽职。
通过使幕僚敏锐关注当前政策的未来效果，与总统的同心同德可以保障总统权力。最为有效的便是那些既提供信息、又负责预警的幕僚。职位，即身为总统的地位，并不能保证在位者至高无上。因此，幕僚们可以通过既提供分析又提供批评，为总统带来极大助益。那些只围绕自我（egos）行事的幕僚带来的帮助将会极少。
图5.1 白宫西翼：总统及其核心团队工作的地方
表5.4概述了白宫办公厅当前的人员安排情况。总统在判断如何组织白宫运作时，拥有宽泛的裁量权。一些总统如肯尼迪与卡特倾向于放开椭圆形办公室，并且不希望设置幕僚长。其他总统如艾森豪威尔与尼克松则希望通过幕僚长来进行更多的控制。最初，里根总统与“三驾马车”共事，不过三人中的詹姆斯·贝克尔就是幕僚长。克林顿、老布什和小布什则两种方式并用：设置一位幕僚长，并实质性地让其他幕僚能够接近自己。[43]
提交给白宫办公厅的政策议题也会随全国性议程和总统偏好的不同而有所变化。引人注意的是，在小布什（见表5.4）任期内，就本土安全与信仰和社区行动倡议在白宫办公厅中设有专门职位。对克林顿而言，任职表现评估或“再造政府”是优先考虑的事。为明确表达重视与强调，林登·约翰逊希望贫困项目能够设置在白宫办公厅中。当然，维护国家安全是所有核心团体都应遵守的准则。
管理方面的功能尽管一直在拓展，但是变动较少。这些助手中的许多人，责任就在于确立并维持本章所探讨的衔接关系。除了内部的管理功能（例如，幕僚长、幕僚秘书和人事部门），大多数活动都涉及联络事宜：与立法机构、与媒体、与内阁、与公众、与各州以及与地方政府等。实际上，白宫办公厅的许多工作都带有“沟通交流”色彩。总统致力于发起并维持与政府和公共受众的联系和对话，这项任务因为信息的传播和接受方式的急剧变化而变得更加复杂。
表5.4 2006年白宫办公厅工作人员职位
来源：作者汇编数据自The United States Government Manual，2005-2006（Washington，DC：Government Printing Office，2005），86-87.
总统们经常拥有特别顾问，这些顾问形式上的职位不大可能反映出他们实际施展的影响。一般而言，这些心腹的建议更多是政治性的而不是政策性的，但是对两者予以区分经常很困难。民意调查和其他政治交流形式的最新进展，使这些职位与过去相比变得更加专业化。在1994年共和党人获得国会支配权之后，克林顿总统向迪克·莫里斯寻求帮助，莫里斯是曾经与克林顿共事的政治顾问。开始时，莫里斯的角色是一个谜，即使对其他白宫幕僚而言也是如此。后来，当其角色被人们所知后，莫里斯成为一个争议性的人物，被某些白宫幕僚视为对自己工作的扰乱。[44]
在小布什任内，卡尔·罗夫的职位与影响从未成为秘密。人们早已熟知，他是布什竞选和连任竞选主要的政治军师。在布什的第二任期，罗夫被任命为白宫办公厅的副幕僚长，这是既能影响政策又能影响政治的一个职位。
副总统
在赢得总统宝座之前，总统就已经作出了第一项政府人事任命。一位竞选伙伴被选定，随后这位伙伴将担任副总统。就大多数历史而言，历史上副总统的首要工作是作好准备，在总统死亡、无行为能力、解职或辞职时继任。对许多人而言，这个职衔换成“副星号”（Vice Asterisk）可能更好。作个测验：谁是富兰克林·罗斯福的第一任副总统？伍德罗·威尔逊的副总统呢？（答案请见附录。）然而，9位副总统最终成为总统，其中5位随后竞选属于自己的完整任期，4位成功。
总统们并不考虑非自愿离职的事，因此在过去他们一般会选择那些能够帮助他们获胜而非随后帮助其执政的竞选伙伴。
但是，最近的实践证明，副总统在就职以后自有潜在的用武之地——经常是弥补总统的弱点。例如，卡特并没有华盛顿或者国会经历，他便挑选受人尊敬的前参议员沃尔特·蒙代尔担任竞选伙伴。里根因为缺乏外交政策背景，便挑选了经验丰富的外交官老布什。与卡特一样，克林顿和小布什在国会山及华盛顿的其他地方都需要协助。克林顿选择了曾经担任过参议员和众议员的阿尔·戈尔。小布什选择了理查德·切尼，他曾经担任过众议员、在白宫任福特的幕僚长、在内阁中任国防部长，这些职务使他成为历史上经历最广泛的副总统之一。
在以上每一个例子中，副总统都协助总统作好与国会和官僚机构的衔接。在治理中扮演的更重要角色使副总统有了规模更大、发声更多的幕僚人员，现在其规模比二战刚结束时的总统幕僚还要大。2005年，副总统切尼的幕僚包括如下职位：
图5.2 里跟总统与布什副总统共进午餐，这是磋商的常规场合。（国家档案与文件署）
幕僚长和副幕僚长；
切尼夫人的幕僚长；
5位副总统助理，分别为：顾问、国家安全首席副助理、新闻秘书、行政助理、通讯主管；
2位副总统副助理。[45]
推动副总统活跃参与政事的一个考量因素是他希望成为总统的抱负大小。副总统竞选总统，这在二战之后几乎已经成为惯例。排除那些继任为总统者（约翰逊和福特），这个名单包括尼克松（1960）、汉弗莱（1968）、老布什（1988）以及戈尔（2000）。蒙代尔（1976）和奎尔（2000）是在副总统任期结束之后参加竞选的。尼克松是第二次竞选（1968），奎尔并未赢得2000年的提名。在这些人中，只有老布什作为在职副总统获得胜利，尼克松在第二次竞选中获得胜利。
认识到总统和副总统之间的独特关系，哈佛大学教授理查德·诺伊施塔特向他以前的学生、随后竞选副总统的阿尔·戈尔指出了一些“拇指法则”。其中，最为中肯的规则是这些：
1.副总统会使总统想起死亡；总统使副总统想起自己的依附性。
2.白宫幕僚活在当下，副总统的幕僚则活在未来。
3.副总统不能被解雇，但是总统可以忽略或欺负他——如果总统如此行事，总统幕僚也将如此——并拥有相对的豁免权。
4.与被忽略相比，更令人