牛津通识读本:美国国会 [18]
国会议员
国会山对国会议员和其他人员区别对待。标识声明,电梯和休息室仅限议员或仅限参议员使用。餐厅和停车场会为议员们预留位置。确立这样的制度是为了帮助当选者开展工作。每次选举后,国会大厦的警员、电梯操作员以及其他工作人员都会收到照片提示卡,帮助他们识别新议员,而全体人员都会不厌其烦地提供协助。曾有一位前往国会大厦投票的新任众议员在路边等待绿灯,却没有意识到警察正在为投票中的议员阻拦车辆。这位警官解释道:“您可以畅行无阻。”
国会是国家的写照,尽管并非完全对应。议员队伍诚然也吸引到医生、牧师、军官和警察、记者、运动员、农场主以及一些蓝领工人,但律师和企业家的数量总是占到更大的比例。在历史上相当长的一段时期内,国会都以白人和男性为主导。妇女和少数族裔在参、众两院中的人数不断增加,但依然不及所占全国人口比例。宗教信仰已经更加多元化,新教徒依然是人数最多的群体,但相对于不断增加的天主教徒和犹太教徒,其比例却在缩减。2007年,首位穆斯林被选入众议院,佛教徒在2008年第一次被选入众议院。多数议员在进入国会前都曾担任公职。众议员通常在州或地方政府供职,而半数参议员都曾在众议院效力。国会工作人员的职位已经成为跳板,越来越多的工作人员都在竞争雇主留下的空缺职位。
宪法最初规定新一届国会于12月第一个星期一召开,也就是选举结束后13个月(宪法第一条第四款)。当时的会期一般会从12月一直延续到春季。1933年,第二十条修正案将开会日期推迟到1月3日,但即便在这一时期,国会依然只开会半年。议员们会携家眷共赴华盛顿,休会后会整理行囊回家待上半年。他们的孩子会返回本地学校,议员们会重拾律师工作或其他商业活动。伴随国会会期延长至一年,更加严格的道德规范也对议员们在其公职之外可以做的工作加以约束。成家不久的议员们催促领导层提前宣布休假时间表,1971年,国会通过一项法律,规定在8月期间提供年度休假机会(在立法事务需要额外时间的情况下可以推迟)。参、众两院将放假时间安排在全国性假期和宗教纪念活动前后,允许议员与家人和选民共度这段时间。他们也可以作为国会代表团(congressional delegations)成员,也就是所谓CODELs前往海外。这些实地考察使议员们得以了解世界各地的问题和领导人,但也使他们被指责由纳税人付费“公费旅游”。
国会议员们表示,他们的工作当中最难以忍受的部分是充当“他人日程的俘虏”。工作人员会为他们备好日程,其中插入15分钟的超出时间,并提前安排好听证会、会议以及拍照活动;但召集他们前往议事大厅投票的铃声可能随时响起,打断他们正在做的其他任何事情。参议员保罗·拉克索尔特(内华达州共和党人)在退休后评论道,他最想做的是“悠闲地吃午餐,在正常的时间回家吃晚饭,不需要被迫‘跑到’参议院议场投票,‘日程卡’上不会写满从清晨直至深夜的预约安排”。
定期返回所在各州意味着议员们的大量时间都会在飞机上度过。国会散会时,可以看到议员们背着西装袋冲过华盛顿各机场大厅。工作日被压缩到周二至周四,在此之前相对平静的日子中,众议员们设法遵循一条规则,即政治对手在下午五点之后可以是朋友,而无须考虑政党。众议员吉恩·斯奈德(肯塔基州共和党人)曾趁着“欢乐时间”争取对其选区一处公路桥的支持。斯奈德通常在晚间同属于民主党的议长蒂普·奥尼尔打牌,据他回忆,议长在一局结束后把脚放到斯奈德的桌子上说道:“吉恩,你的桥没问题了。”
随着工作周的缩短,加上更多国会议员的家人待在本州,议员们在业余时间进行交际的机会也已减少——仅剩祈祷早餐会、运动场锻炼时间或偶有的高尔夫球赛。即便政党打算“就当日各项事务打赌”而举行的每周例行午餐会,其社交性也在降低,党派性却在加强。众议院中职责较少的年轻议员会前往众议院体育馆的篮球场,那些去议场投票前匆忙冲凉的议员会被贴上“湿头”的标签。参议院提供了一处健身俱乐部,其内配有健身器材和蒸汽浴室。
这些设施曾经仅为男性保留。比如,众议院运动场馆建设之时只有一处男更衣室,但1965年警卫官错将落成仪式邀请发送给所有当选众议员。当女议员身着运动装出席时,男议员们却不愿为她们留出空间。自从1917年起,妇女便已入选国会,但国会妇女事务党团直至1977年才建立起来。最初只有15名成员。1973年进入众议院的帕特里夏·施罗德(科罗拉多州民主党人)发现,直至一些资深女性议员退休时,新一代才组建起女性党团(相比于被当作议员来对待,老一代对于被作为女性加以对待很是敏感)。
伴随更多女性赢得选举进入国会并由女性担任国会工作人员,着装规则也已发生变化。曾有一位大胆的众议院门卫提醒众议员贝拉·艾布札格(纽约州民主党人),规则不允许她在众议院议事大厅佩戴具有她个人特色的宽边礼帽。规则并没有明确禁止女性穿着便裤或套装,但男性曾看不惯这种装扮。参议院议事大厅女性工作人员曾对周六的会议翘首以盼,在此期间男性倾向于以更为随意的装束出席,她们向同时出席的女参议员寻求支持,在约定的某个周六全部身着便裤。此举没有遭到异议,从此之后,穿套装还是裙装便成为个人选择。
国会黑人党团创建于1971年,其成员在随后的30年中增加了三倍,其中一些成员继而获得政党领导层职位并担任众议院一些重要委员会的主席。参议院选举在各州举行,选举产生的少数族裔参议员为数甚少。一些州曾重新划分选区以使众议院具有更强的种族和族裔多样性,重新划分的选区边界提升了西班牙裔和非洲裔候选人的机会。
担任有权有势的众议院规则委员会主席的查尔斯·兰格尔(纽约州民主党人)曾经指出,许多非洲裔美国人占压倒优势的选区事实上具有“非竞争性”,这催生了一些稳定的议席,使少数族裔议员得以积累资历并获得委员会主席资格。同样的动因曾在很多方面使南方白人得以主导众议院并阻碍民权立法的通过。当这些南方人退休或改换党派时,便为少数族裔参选敞开了大门。1965年《选举权法》通过鼓励各州将黑人选民集中到黑人数量超过65%“绝对多数”选区而加速了这种趋势。许多南方共和党人支持这种变化,原因在于民主党选票集中在这些非洲裔美国人选区,导致国会中南方民主党议席的实际损失。然而,在随后的几年中,一些黑人选区的西班牙裔人口不断增长,这使它们不再缺乏竞争。
国会黑人党团的许多中坚成员都是从民权运动中涌现出来的,他们在其中带领人们与根深蒂固的政治权势集团作斗争。他们曾争取平等权利,反对美国支持南非的种族隔离政权,并将这些斗争带到国会,但他们认识到,为了使法案获得通过,他们需要通过妥协来收敛激进作风。成为众议院军事委员会主席的反战活动家罗恩·德勒姆斯(加利福尼亚州民主党人)评论道:“如果你在众议院待上足够长的时间,你就会了解它的规则和传统,并且最终会明白,始终作为局外人是无法促进任何一项信条的。我的选民如同其他所有选民一样将我送到华盛顿制定法律。我必须尽我所能回馈他们。”
工作人员
新任国会议员的首要任务是雇用工作人员并设立办公室。一些议员会引进家乡的竞选班子;其他议员则设法雇用那些已经在华盛顿取得经验的人们。无论以何种方式,议员的工作班子中大都是具有政治头脑的年轻人,他们在立法分支升任要职的速度恐怕会超过在几乎任何其他地方。他们最初可能担任实习生、随从或国会研究人员,又或者直接从大学接受国会的工作。他们被要求长时间工作,但薪水很低,几年后可能因精疲力竭而转行。幸运的人将加入委员会工作班子,由此得以精通某项事务、获得更高的收入且不受选举结果的影响。他们通常默默无闻,不辞辛劳地推进雇主优先考虑的事务。一名20多岁的工作人员曾说:“国会山始终持续运转,作为年轻的工作人员,你也不能停下来。”
历史上很长一段时间,国会曾依靠行政分支的一些部门形成资料并撰写立法和报告草案。然而,随着20世纪行政和立法分支之间的关系愈加紧张,国会试图寻求更加独立的资料来源和援助渠道。进步时期,国会于1914年在国会图书馆设立立法咨询服务部,随后拓展为国会研究处,该部门提供政治立场中立的问题简介,并向议员和委员会借调工作人员以对提供支持的网络进行巩固。立法分支的其他机构还包括为国会从行政分支取得的预算信息提供现状核实的国会预算办公室,以及调查行政分支执法情况及国会拨款支出情况的政府问责署(前身为审计总署)。立法分支的另一个组成部分是出版《国会记录》及大量其他政府出版物的政府印务局。
1946年《立法机构重组法》为委员会设立了第一批专业人员班子,同时允许议员扩大私人雇员队伍。每位议员可以雇用一名行政助理管理工作班子,并可雇用若干立法助理处理特定领域的立法事务,由他们研究、起草并追踪法案以使议员保持对法案的了解。议员也向其效力的委员会指派工作人员,派他们出席议员可能错过的会议,与其他工作人员商议修正案,或就即将进行的投票向议员提供建议。这些工作人员被称为“非选举的立法者”和“实际参议员”。泰德·肯尼迪在其47年的参议员生涯行将结束之际评论道,法案起草和商议过程中“95%的实际工作”都在由工作班子完成。但一纸选举证书还是将他们与能量巨大且权力在握之人区别开来。
议员与其工作人员之间的关系因个人风格而异,折射着这项工作的日常压力以及最初使他们得以入选的进取心。一些立法者受到忠诚的工作人员的爱戴;其他一些则令人畏惧。一些议员可以长期留住一批工作人员,其他议员却在经历人员的持续变动。林登·约翰逊(得克萨斯州民主党人)以压迫工作人员闻名,他可能会当众羞辱为他工作的人,但依旧设法保持他们的忠诚度,关键在于他时常如逼迫他们一样竭力逼迫自己。参、众两院议员在他们认为恰当的范围内支出他们收到的办公经费。他们可能以较高的薪水雇用较少的助手以保持稳定性,