牛津通识读本：美国总统制 [9]
以其他方式成为总统
如表3.3所示，7位副总统继其所服务的总统之后成为总统。其中6次是因为在任总统死亡，1次是因为辞职（尼克松）。这种情况总共占全部总统的16%。7位继任总统中的5位试图通过选举获得连任，4位成功（民主党中的杜鲁门和林登·约翰逊；共和党中的西奥多·罗斯福和柯立芝），一位功败垂成（福特）。继任的各位副总统只任职35年多一点（1789年到2005年间总时长的16%），自1901年以来共任职28年（这段时期总时长的27%）。
表3.4 势均力敌的总统选举，1856——2004
* 这7场选举，是本时期内最为势均力敌的，代表着他们获得的普选和选举人团支持很有限。有两场，即海斯和小布什的竞选，总统在普选中失利。
来源：作者汇编数据自Harold W.Stanley and Richard G.Niemi，Vital Statis－tics on American Politics，3rd ed.（Washington，DC：Congressional Quarterly Press，1992），113-15；近年选举的互联网数据。
的确，副总统随总统一起当选，但是对他们的选择一般更像是任命。总统候选人挑选竞选伙伴，基本上都是看这个选择对自己的选举有多大帮助、如果当选对自己履行总统职责又有多大贡献。副总统一般不能预测是否或何时将入驻椭圆形办公室。他们不能以任何严肃的方式计划此事。他们从与总统的亲近和完成总统分配的任务中获得收益。近年来的总统，至少从卡特到小布什，都曾经给副总统分配重要职责。从1977年到2005年这段时间内，3位副总统——1984年的蒙代尔、1988年的老布什和2000年的戈尔——曾经竞选总统。只有老布什成功当选。
图3.2 就职仪式：为新当选总统或连任总统举行的全国仪式与公众庆祝。本图是克林顿总统1993年1月20日的就职仪式。
总统的亲近与倚重使副总统日益熟悉总统领导权的重要性与相关程序。当意外发生，副总统宣誓就职时，他们所承担的总统领导权是为另一人所创造和塑造的。通常，试图在短期内重新组建总统办公室、内阁和其他主要职位来适应新任总统的风格与目标，这并不可能。全面的改天换地并不可行。为什么呢？因为继任者需要幕僚人员和机构主管来协助过渡，有天赋又有经验的幕僚并不会立即就位，并且突然的变动很容易被视为对离任总统的摈弃。这些问题在建国早期并不如此重要，因为当时人员规模较小，人事任命较少。但是，在当代，这些问题非常关键。在重新塑造前任的总统职位，以适应自己的执政风格之前，继任者可能必须等到自己通过竞选赢得一整个任期。20世纪的4位继任者曾经拥有这种机会，即西奥多·罗斯福、柯立芝、杜鲁门以及林登·约翰逊。
小结
开国元勋们设计了一个独特的选举体系；它是如此特别，以至于人们并不确定这个体系到底将如何运转。总统由选举人选举来担任4年任期，而非由人民直接选举。众议员由民众选举担任2年任期，参议员则由各州立法机构选举担任6年任期（在很长时间之后，宪法第十七条修正案将其修改为普选）。这个经过修正的民主制度塑造了全国政治的大多数内容，并详细规定了界定总统权力的机会与限制。如上所述，历史充满着将总统及国会成员的提名和选举进一步民主化的努力，某些变革已经被写入宪法修正案之中（尽管只有一个变革选举人团的第十二条修正案）。
很明显，错开选举和任期分割保证了权力分立。政党的首要功能是，通过其委员会和领导人在整个联邦体系内相互依赖地运转来组织选举。恰是因为不存在单个的决定性的选举，所以不存在压倒一切的政党部门。根据这个体系的本质，政党的实力以其适应以下差异的能力来衡量，这些差异存在于地区、各州条例、选举职位、任职期限以及选民的政策偏好等方面。美国体系成熟的标志正在于，两个主要政党已经持续存在了150年。
各位总统在极不相同的政治条件下入主白宫。一些总统任职时，本党在国会拥有多数席位；许多总统则需要面对反对党占多数的国会。更多的总统在势均力敌的选举中获胜，一些总统赢得普选的相对多数票，另一些总统则在普选中失利。我们选举全国政府的方式允许两党都能够获胜，这就迫使总统必须跨越政党界限来寻求对其施政项目的支持。
越来越多的民意调查机构正在越来越频繁地评价总统的表现。因此，宣传造势已经成为白宫生活的常态。曾经，四年一度的选举是公众评价总统表现的主要时机。现在，评价在一个月之中就可以进行多次（欲知次数多少敬请访问realclearpolitics.com）。总统们则通过直接向民众传递信息的方式予以回应。
20世纪总统中的四分之一最初任职时并未经过选举。在为其他人量身打造的总统职位中，接任的副总统在一开始面临着特别的治理挑战。鉴于选举是根据日程而非议题来设定，作为继任者的总统寻求选举的合法性要等待选举年的到来——杜鲁门等待了将近四年。然而，这种安排是在分析美国总统制及其在政府体系中的地位时，需要说明的另一个变量。
第四章 担任与连任总统职位
总统们进入的通常是业已运转艰难的政府。分权体系必然以机构的各组成部分之间不同的任期和工作习惯为特征。民选官员来来往往，通常依循着不同的时间框架。文官则继续“官僚化”，法官继续从事审判，游说集团和记者群体也一如既往。
高层的变动毫无疑问至关重要，但是已经存在的施政方案和已经在职的人员说明了华盛顿发生的大多数事情。并且，以管理的项目和支出的金钱来衡量，工作负担在增加。直到1962年，联邦政府的支出达到1000亿美元。20年后，政府支出超过7000亿美元；再过20年之后，也就是2002年，支出突破2万亿美元大关。这40年中有9位总统任职，每位总统都继承了前任总统经历过的支出膨胀的责任。
为管理耗资数十亿甚至数万亿的项目，庞大的官僚体系应运而生。许多这类工作在内阁各部门中完成。1945年第二次世界大战结束之时，有10个部门，其中2个（战争部与海军部）随即合并为国防部。在随后的60年中，增加了5个部门，每一个都代表新的或者大为提升的联邦事务（例如卫生、教育、能源与国内安全等）。在小布什任期内，美国卫生与公众服务部的支出超过卡特总统任期内整个联邦政府的支出；国防部支出数额紧随其后。
未来的总统被期望能够掌管这个利维坦式的庞然大物。在一个由各州联邦单位、项目、规则、程序，以及与其他国内和国外政府机构的关联所组成的迷宫中，他们要为所发生的一切负责。当新当选的总统审慎考虑踏上职位、接管事务这样的任务时，他们也同时观察卸下职务的人——那些精于为留驻华盛顿的政府常任雇员担负责任的人。新总统及其幕僚与那些离任者大多数情况下分属不同政党，因此在交接之时很少说些什么。新的执政团队必须边干边学。并且，所干的工作就是要使总统班底有足够的能力，为政府中发生的一切承担责任。以下的部分是必须要做的事。
顶层位移
想象一幅画面，许多小三角形在一个大三角形中跳跃。现在想象，三角形的顶部被移除，构成了梯形。这些几何意象传达了高层发生变化时所出现的情形。白宫清空了，各个部门与机构领导的办公室也是如此。总统拥有宪法赋予的职责，“经征求参议院的意见和同意”（第二条第二款）来填充许多这类位置。在19世纪的大部分时期中，政治分赃制（patronage），即对党人的任命，深入地延伸到各个部门和机构中。随着《彭德尔顿法》的通过，职业的公务员机构得以创立，从此将任命限制在了高层领导职位上。
总统拥有权力进行多批人事任命。最为重要的是任命白宫幕僚、内阁和其他高级行政官员、机构首领和其他高层职位、规制性委员、委员会成员以及大使与领事。联邦法官的任命权也被授予总统，但是必须等待空缺出现。联邦法官并不会随着新总统的当选而大规模退出。总统并“在参议院休会期间，如遇有职位出缺，有权任命官员补充所有缺额”（第二条第二款），这是允许总统临时任命应由参议院提名的官员的一项条款。
如前面所指出的，在建国后的第一个百年中，政治分赃制非常普遍，并且这一制度现在依然主导着主要的政策职位以及总统的私人幕僚。人们于是期待，总统将任命那些表现出对政党及其领袖的支持的人。然而，近几十年来，有人呼吁总统应该在内阁中至少任命一位他党成员。二战后的大多数总统都试图如此行事。因此，举例来说，来自缅因州的共和党人、参议员威廉·科恩得以担任克林顿任期的国防部长；来自加利福尼亚州的共和党人、前众议员诺曼·峰田被任命为小布什总统的运输部长（峰田也是克林顿总统的商业部长）。
只是近来，性别、种族和民族多元性才成为评价内阁的一个标准。从1945年到1977年（从杜鲁门到尼克松——福特），97%的内阁部长是高加索人[31]。艾森豪威尔任命了一位女性，约翰逊任命了一位非裔美籍男性，福特总统任命了一位女性和一位非裔美籍男性。这些任命中的每一项都是为了接替前任或者领导一个新建部门。这段时期四位总统的最初内阁清一色都是白人男性。
1977年到1989年之间的内阁在某种程度上更为多元。卡特总统任命了三位女性，包括一位非裔美籍女性。三位中的两位是初始内阁成员。里根任命了两位女性，并且还任命了非裔美籍男性与西班牙裔美籍男性各一位。
自1989年以来，内阁职位的多样性成为衡量未来总统人事任命的标准。从1945年到2005年，76%的多样化人事任命就是在这第三段时期进行的：老布什总统作出6次这种任命；克林顿作出16次，小布什作出13次。白人男性主导着第一段和第二段时期（分别为97%和87%）。在第三段时期，这个比例只有57%。
初始内阁成员任命的数目也大幅增加：老布什在其初始内阁中任命了3位，克林顿任命了8位，小布什任命了7位。在克林顿的内阁中，白人男性处于少数地位。在小布什的内阁中，白人男性占据一半。鉴于这种趋