牛津通识读本：美国总统制 [18]
1974年之后的时期以政党分裂的政府与微弱优势为特征，这是制定预算的政治背景。只有卡特（4年，1977——1981）与克林顿（1993——1995）在国会中拥有相当大的政党优势。这一时期的其他总统（福特、里根、老布什、1994年后的克林顿[58]、小布什）或者面对反对党主导的国会（一院或者两院），或者在工作中只有非常微弱的政党优势。冲突虽然不可避免，总统却有自己的优势，即更为细致的筹备、威胁动用否决权以及对预算过程更为协调的态度。通常情况下，在预算抗争方面，他们胜多败少。[59]
战后时期的结果
在早期，据说并非所有总统都生而平等。同样，并非所有总统都平等地作出贡献。各种重大事件似乎造成了这种差异。一些总统主政在历史的转折点，另一些总统则任职于相对平和的时期。差别并不一定在于时任总统的素质或能力。危机是不可选择的。相反，危机检验着那时碰巧入主白宫的任何总统。并且，历史表明在危机时期任职的总统会引人注目，历史学家和大众通常对他们评价较高。
第二次世界大战之后，处于转折点的总统包括杜鲁门、约翰逊、里根与小布什。杜鲁门必须面对二战结束的问题，应对其后果，处理朝鲜冲突。此外，他是富兰克林·罗斯福的继任者，而罗斯福是一位拥有伟大的国内成绩和国际成就的总统。约翰逊情形相同，任满了广受欢迎的肯尼迪总统的剩余任期，肯尼迪被暗杀保证了民众对他的遗产的支持。约翰逊接手负责前任的议程，并且制定了“伟大社会”计划，这项计划自那以后便一直主导着国内政策。约翰逊对越南日益升级的危机处理得远为糟糕，与在国内事务上的表现同样乏善可陈。
1980年的经济环境为里根削减税负并向国防转移资源提供了支持。减税的效果是，随着赤字攀升而改变了政策争论；向国防转移资源最终导致冷战结束以及随后的苏联解体。在本书写作之时，评价小布什为时尚早，但是很少人可以质疑“9·11”事件作为一项对政策与政治产生重大影响的历史事件的重要性。反恐战争——后被小布什扩展为伊拉克战争——对对外政治和国内政治产生了深远影响。
重大事件也对二战之后的其他总统（艾森豪威尔、尼克松、福特、卡特、老布什和克林顿）产生了影响。但是，这些事件都比不上杜鲁门面对的战后重建问题、约翰逊面对的延续被暗杀总统遗产的问题、里根所面临的经济和政府改革机遇的问题，以及2001年“9·11”事件及其后续发展所带来的国内与国际威胁等问题。因此，第二组中6位总统的在位任期更多地是以努力巩固、加强和改革已经运行的政策与项目为基本特征。他们的总统职位是备位人性质的，当然这并不意味着对他们在遇到大规模事件时的个人应对能力有丝毫贬低。
战后总统中余下的一位——肯尼迪避免了一次潜在的严重危机，即苏联在古巴布置导弹所带来的威胁。毫无疑问的是，他在这次事件中表现出的决心引人注目，深得历史学家的认可。对肯尼迪进行归类的难处在于其任职时间的短暂。
结论
政府自身具有一种动力，它并不依赖于白宫中谁主沉浮。在职的总统们协助维持着这种动力、加速一般变化，并回应意外事件。他们是立法、政策制定和决策的促成者。行政分支的组建，是为了以国会对总统保持依赖的方式来推动这些目的。
也许，总统工作最为显著的需求是灵敏性与适应性。人们期望总统能够推出全面的协调的项目，但是依据其本质，分权政府在多种场合下都允许其他机构的参与。如本章所论，总统对政策内容（更加偏向于外交与国防事务而不是国内事务）、政策类型（多数属于危机应对）、政策过程（多数侧重于问题界定、议程设定和备选方案形成的早期阶段）和政策协调（相当程度上关注预算编制，尽管与过去相比程度降低）拥有不同的影响力。最后，由于意外事件能够使分权体系的正常运行搁浅，总统的工作便具有最大的历史影响。通常以危机形式出现的这些事件，最终会成为领导权的试金石。
第七章 改革、转变与展望未来
美国及其宪法已经迈入了第三个世纪。每个世纪之交都是多事之秋。1800年总统大选便充满着强烈仇恨与个人恩怨。竞争在两位现任者之间展开：时任总统约翰·亚当斯与副总统托马斯·杰斐逊。那次竞选大部分都是由党派推动展开的。杰斐逊赢得73张选举人票，但是他的竞选伙伴阿龙·伯尔也获得相同数目的选举人票。伯尔拒绝让步，经过众议院36轮投票，杰斐逊才最终获胜。权力于是从联邦党人手中转移到民主共和党人手中。“1800年大选是一次重大事件，它显示出这个年轻的共和国具有扭转乾坤的能力。”[60]
进入20世纪之时的总统大选，则是一场在时任总统威廉·麦金利与平民主义者威廉·詹宁斯·布赖恩之间展开的重新竞争。许多棘手议题都与从农业社会向工业社会过渡所衍生的各种变化相关，这些难题即使解决不了，也要加以考虑。与美国在世界上扮演的更为重要的角色相关，新问题不断涌现。麦金利几乎没有参加竞选造势，便轻松获得连任，尽管并不是压倒性的胜利。两党制继续面对来自第三党的挑战，特别是新世纪最初几年中的进步党人。1901年麦金利遇刺身亡，活跃的继任者泰迪·罗斯福肩负起了领导这个国家迈向新世纪的重担。
2000年的总统大选也可以列入这些“世纪转折”时期的竞争，堪称具有历史性。国会中民主党的主导地位已经于六年之前被打破，小布什的当选为华盛顿带来了近五十年来第一个完全由共和党人主导的政府。布什的当选是历史上最富争议的选举之一，如实呈现了遭弹劾总统克林顿与共和党国会之间的敌对关系，以及占国会少数的民主党人的挫败感。最高法院解决了本次选举的争议，加上小布什在普选票上的落败，使本国首都强烈的党派争斗情绪火上浇油。
这三次大选竞逐也反映出总统制的变化。总统的宪法权威在实质上依然相同，但是施展这种权威的环境却在每个世纪的尾声显示出极大的不同。杰斐逊就职之时，总统制仍在创设过程中。此时，它更是一个个人而不是一种机制，在职者试图领会自己权力的界限与意涵。
到1900年，总统制开始显示出优势地位。议会制政府——伍德罗·威尔逊1885年的一部专著即以此为题——能够处理农业社会中的各种议题。工业化与世界经济的增长要求官僚机制、等级制度和行政控制的专业化，包括通过行政首长来实现这种专业化。继任总统西奥多·罗斯福乐于承担这些职责，伍德罗·威尔逊与富兰克林·罗斯福也持相同态度。这个世纪前三分之一时间内的其他总统，塔夫脱、哈定、柯立芝与胡佛，则不太接受关于总统权力的扩张性观点。然而，大局已定。自富兰克林·罗斯福开始，总统制在地位、影响和结构方面都将得到提升。
在两百年的时间里，总统制由个人职位——华盛顿、随后的亚当斯及杰斐逊——变成上千人共同参与的总统事业。理查德·诺伊施塔特在《世纪中期的总统制》中这样评论：“总统与总统制不再是同义词；这一职位现在构成了一个官场。”[61]白宫依旧是总统制的象征性场所，但是它仅仅容纳了一小部分为总统效力的人员。因此，当小布什2000年被选举为总统之后，首要任务便是填补职缺——从任命人事主管开始。
这一评论提示了在21世纪考虑总统制的一个重要教训：在解释发生的转变方面，重大事件、它们产生的议题、任职的人一般比改革更为重要。诺伊施塔特再次评论道：“当今的总统制拥有不同的模样……但是……那个模样并不是由法令法规或者人员配备所凭空生出。相反，这些都是对外部环境施加于我们政府形式的影响的回应；不是原因，而是结果。”[62]我们不应该对这一教训感到意外。毕竟，总统制是代议制民主中的核心机制。就这一点而言，总统制会被期待去回应重大事件，包括作出各种调整以更加有效地发挥功能。
改革与改变
“与世界上其他国家的人相比，美国人一直都属于最充满激情的改革者。”[63]总统制是改革者频繁关注的对象。它被许多人认定为分权体系中最为强势的分支。因此，依据政府行为的成功抑或失败，总统制也会受到过分的褒扬或者诟病。在三个分支之中，国会最倾向于推动总统制改革，因为它经常与总统竞逐以分享权力。在这种权力竞争之中，司法机构的角色是保持更大的距离，并且依赖于个案的具体情况。法院的裁定通常为改革设定条件，然后再由其他两个分支进行设计。
改革（reform）意味着什么？它如何不同于改变（change）？这里所说的改革，是指变更总统制的结构或权威的重大努力。它们是指那些将重新安排机制运作方式作为唯一目的的情形。赋予总统执行政策的新权力并不包括在内。例如，宪法第二十二条修正案限制总统任期为最多两届，这十分明确地是一项改革；但是，赋予总统设定排放标准从而改善空气质量的权力，则并不属于改革之列。
作为竞争分支，国会通常提议对总统制进行彻底的体制改革。几乎从未出现过相反的情形：总统支持对国会进行改革（如果尝试这种方式，必然会遭到国会山的深恶痛绝）。国会议员经常提出警告，总统特权可能导致“皇帝式总统”，扭曲平等权力的分立。[64]这些担忧已经衍生出各种法规与宪法修正案，以纠正异常情形或施加制约条件。
改革很少带来想要的转变。它们通常由在重大决定（例如参战）上的分歧所推动。然而，这种纠正往往是程序性的（例如，改变如何作出派遣部队的决定）。不幸的是，对改革者而言，改变组织、规则与程序并不能确保结果尽如人意。改革往往会产生预想不到的结果；这些结果便是改变。
欧文·哈葛罗夫和迈克尔·纳尔逊的陈述特别好地归纳了改革与改变之间的不同之处：“总统的领导力和国家政治不可变更地交织在一起。”[65]这个国家中正在发生的一切是由，并且应该由华盛顿宾夕法尼亚大道的两端同时予以代表。[66]诚如哈葛罗夫和纳尔逊所示，改革者往往对总统应该如何行事怀有一个偏好模式。但是，这些“专家给出的设计”，极少能够说明对那些为治理带来转变的重大事件与议题的真正回应。唐纳德·凯特尔明智地将回应与改变全部归于最初的设计：“美国缔造者们非凡才能的标志……就在于当新问题出现之时，这个体制持续不断地延伸、转变与适应的卓越能力