剑桥中国史 [892]
在1913年末的一段时间里，内阁（梁启超在这一届内阁里起领导作用）宣布的政策是，为完全撤销省级行政单位而努力。袁最后证明是不愿意走得那么远。但是在1914年春一次重大的重新分派职责中，袁颁布条例，在削弱各省军方权力的情况下，加强各省巡按使的权力。头衔改变了；确立了有利于文职官员的地位先后次序；军方不再参与民政事务，包括收税和任命县知事。颁布这些条例，还不等于就达到了根本目的——恢复19世纪中叶太平叛变以来已经降低了的、辛亥革命时基本丧失了的文职官员在政治上的优势。例如，主要的北洋将领、南京的冯国璋就难以把他限制在军营内。然而确曾试图这样做；他的作风受到北京控制的约束，足以使他心怀不满。袁在全国范围内的势力网，开始时是用军事行动建立的，不可能在一朝一夕之间就转变为纯粹的文官政府。但独裁统治有计划地要朝那个方向行动。
挑选适当的文职官员受到极大的关注。设立了考试制度，特别是对县知事的候补人员要考试。新式考试不考对儒家课本的掌握情况，而考官僚政治的一系列技巧和一般知识。1914年和1915年有几千人在北京参加了考试，考试成绩成为任职的重要的虽不是全部的标准。①同时公开强调要惩治官吏贪污腐化。恢复了监察机构②，在革新行动中成立了审判官吏罪行的特别法院（平政院）。增加薪金和津贴计划的胡萝卜，伴随着惩罚的大棒。
对改进官场作风的这场运动在地方上取得的成果，看法是混杂的。地方要响应中央的指示，这点是广泛地做到了。政府机关的尊严和政府机关同普通公民的疏远，都重新出现了。在效率提高的同时，复活了达官贵人的架子以及与1912年令人兴奋的、自由主义的精神相矛盾的官僚保守主义。用一位中国评论家1914年夏的话来说：“窃恐本意在重经验，而所保存者仅其习气；本意在注意制度，而所恢复者仅其流弊……”③
文官机构既没有完全使军事机构从属于它，也没有因有效率而受到赞扬，其原因之一是它诞生在恐怖气氛中。对革命地区进行军事占领，开始时往往是残酷的，不仅如此，袁还在全国各地，通过军事机关和警察机关，针对与1913年起义有关的人，发动了一场镇压运动。一次间接的或关系不密切的联系，常常就足以使人成为镇压的对象。流血持续了一年多，其规模各省不同，但牺牲者似乎数以万计。最卓越的和较激进的国民党领导人都已逃亡日本或其他地方。这种攻击，同二次革命刚刚过去后继续存在的对袁政权的反抗，在数量上、强度上都完全不成比例。
可以设想，在前一年投票支持过国民党的大部分选区里，严酷的恐怖统治带来了对袁持久的厌恶。更进一步说，它还助长了社会动乱，要不然动乱就会比较容易遏制了。最显著的例子，就是白朗——或称白狼——率领的盗匪势力。
被通常称为白狼的这个人，作为在河南南部取得了胜利的盗匪首领出现在辛亥革命后，1912年夏拥有大约1000名追随者。①拥戴白狼的那一群人似乎同许多其他盗匪集团一样，是贫苦的、无地的农民和被遣散的士兵。1912年他那一伙人的政见是反共和、亲清廷的。他们的一个口号是：“为大清朝廷辛亥蒙冤报仇”。②辛亥革命在社会方面的保守主义，以及在新秩序下给予士绅阶层的权限，使最受压迫者的这种政见可以被理解。但是，由于国民党在1913年同袁世凯对抗，革命党人和白狼开始发生联系。后来，由于反对革命党人的遍及各地的恐怖统治跟着袁的胜利而来，许多人加入了白狼集团，白狼集团被引导参加了随后的革命战略行动。
从袁的恐怖统治下逃出的难民和被遣散的士兵人数增多，结果白狼帮伙变得强大起来了。作为单纯匪帮，它是当局的一个麻烦，与许多这类可以控制的、即使是持久的麻烦相比较，几乎没有什么不同。它同革命党人的联系以及反袁的政见，使情况在两方面有所改变。镇压这个扩大了的帮伙，成了中央政府的特殊任务。这支匪军在河南南部建立了根据地，那里有当地的关系，有居民的保护性支援，但在根据地以外的地区去冒险，就容易被孤立，被各个击破。1913年12月和1914年1月，这伙人攻入安徽，引起几个省的围剿。1914年3月其主要分遣部队转而西进，这明显地是受到、至少是部分地受到孙逸仙提出的在四川建立根据地的要求的鼓励。拥有3000至10000战士的主力部队，由于当地人在白狼出现在他们地区的时间内一伙一伙地参加进来，人数得到几倍的增加，胜利地跨越了陕西。它进入四川的通道被切断，在甘肃遭到居民的敌视，因为民族上、宗教上都与白狼集团不同，那里的地方主义增强了。垂头丧气的残部，在试图返回陕西、河南时被追捕。白狼本人于1914年8月身亡，不是死于早些时候在战斗中负的伤，就是由于有人向政府军告密；政府军几十万人困窘地花费了很长时间去驱散他的小股力量。
从白狼的故事中，我们可以看到辛亥革命未能消除社会动荡的根源和部分居民的绝望心理。因为革命几乎没有认识到这些问题，我们可做这样的推测。白狼在家乡外的地区，既能在当地土匪团伙中，又能在政府军的队伍中成功地赢得支持者，就证明了这一点。我们还可以看到，革命党人的反袁斗争仍在持续。流亡在日本的孙逸仙及其人数减少了的追随者，力图使火种在国内燃烧不灭。同像白狼这样的帮伙——他们的不满主要是社会方面的，而不是政治方面的——建立联系，构成了他们的策略之一。
如果袁把他的敌人限制在不屈不挠的革命党人和社会上投匪谋生的被压迫者的范围内，他的政权或许已经在其余的中国广大社会阶层中扎下了根子。但是，袁把顺利运转的官僚秩序想象得如此美妙，以致不容许这种节制。正如他不加区别的恐怖运动所暗示的那样，他是按照这么一个设想行事，即中国的毛病远不止地区性的匪患和革命党人的密谋。参与政治的全部现象已经不复存在。士绅阶层和社会地位较高的其他部分居民，包括商人，被迫放弃了正式代议制机构创建大约10年来所积累的许多政治特权。
限制参与政治的运动是从对国民党的一次攻击开始的，其范围不久就扩大了。二次革命后国会仍然存在，这是因为国民党议员团同武装起义划清了界限，还因为袁需要国会再走一次形式。要走的形式是，按照1912年《临时约法》和随后制订的法规中规定的程序，选举他任正式总统（不同于他已得到的临时职位）。任意逮捕甚至处决国会议员，造成了极为紧张的气氛。在贿赂的干扰中，在一群气势汹汹的暴徒的恫吓下，1913年10月6日国会同意了。尽管如此，国会还是表明了它同袁的意图大相径庭，表明的方式是：选举袁任总统前，延长了投票时间；起草了一个对抗性的议会制宪法取代1912年的临时宪法。1913年11月4日，袁列举国民党同二次革命有政治联系的罪状，下令彻底解散国民党，取消余下的国民党议员的资格。国民党总体上被定性为叛乱组织。这一事件标志着恐怖在全国范围升级；国会已丧失了活动能力。
袁并不就此止步，他在1914年头几个月，很快几下就解散了所有选举产生的各级议会。剩下的国会议员被通知回家。在清朝末年搭起了框架、在民国初年积极活跃在府县和县以下级别的数以千计的地方议会，现在都无一例外地全部被解散了。在清朝最后两年曾经喧嚷一时的、辛亥革命中在政治上占重要地位的各省议会都被取消。对于那些曾经参与建设这种代议制结构的受过教育的有产阶级来说，这是多么大的侮辱啊！英国驻北京公使在评论解散地方自治团体时断言说：这项命令“在经济上，以及从他们在当地的声誉的观点来看，影响全国各地一大批小士绅和资产阶级，并使他们站在他的敌人一边”。①中国人赞同这一判断的声音虽然被恐怖统治所压抑，但还是听得见的。
袁的行政管理方式，是加紧努力限制社会上自治的范围。在报刊两年不受中央控制之后（虽然地方政府有时也压制当地报刊的批评），1914年以法律形式强化并推广报刊审查制度。中国的商会被置于新法规的管理之下，增加了它对政治当局的从属性。中国邮局把邮件送交警察局监视。成千便衣人员和情报人员搜索持不同政见者。铁路旅客因有谋反嫌疑而被仔细盘向，他们的行李被仔细检查。在人员、效率方面存在相当严重的技术性限制的范围内，袁政权正逐步具有专事镇压的警察国家的属性。
通过这种办法，推进政治自由主义（它以精英分子为基础）的普遍运动受到了损伤，而且永远没有完全恢复过来。1913年12月，袁在陈述专制独裁结构的哲学准则时说了下面一番话：
今天人人嘴上都谈“平等”一词，而平等只是在法律面前人人平等，并不意指等级之分应予取消，各人皆可否定法律，自立准绳……“自由”是另一华丽的现代词，但它是限制在法律范围之内的，在此范围内人是自由的。不受限制的自由，这个东西是不存在的。那些主张平等、自由，而又不问对不顾法律的放肆是否要给予制裁的人，清清楚楚地知道这个东西是没有的：他们把堂皇的口号当作推动叛乱的号召而加以利用……再者，“共和”也是一个雅致的词，但外国人对这个术语的理解，只是在国内有普遍的发言权，而不是全民都必须干涉政府的行动。这种干涉除了造成混乱之外，还可能造成什么结果呢？至于“民权”这个术语，除了选举总统的最高特权外，它还包括代议权、选举权；它切不可理解为包括处理行政。①
现代西方经验比19世纪儒家的保守主义更熟悉这段话的语调。袁是在抵制新的提供参加机会的、激进化的民族主义的后果，而这种东西，当初曾国藩无须与之斗争。与此同时，袁接受民族主义的某些前提和目标。他是民族主义的保守派。
20世纪中国民族主义的这种混杂的反应，体现在独裁统治的纲领中。现存的选举产生的各级议会被废除了，而民众代表制的重要性却被承认了。袁命令设计地方的和全国的新规划。在袁两年半后去世时，这个规划根本没有付诸实施。但是，从许多筹备的规定中可以明显看到，重点是从属于官方的指导，选区的选民人数较1912年和1913年少。宪法秩序、法律程序、民权、代议制议会，这些都得到承认，认为对于中国现代化这个热切期望的目标来说，它们是具有决定意义的。不过，在袁看来，它们应该以加强而不是削弱中央政府的权力和社会秩序的稳定的方式付诸实施。
为使税收从地方流入北京的渠道重