剑桥中国史 [172]
初唐政府是简朴和节省的。晚至657年，唐朝只有13465个有官品的官员来管理可能超过5000万的人口。兵制由民兵保持在最低水平上，这些队伍是自给自足的农民，每年轮班服役。政府的日常工作尽量交给挑选的纳税人以劳役的形式去完成。中央对地方政府的控制已经牢牢地建立起来，地方的官员也被纳入单一的官僚机构内，州县的职位已不像分裂时期那样由地方的望族把持。但是，中央虽然牢牢地控制到县一级，人们公认中央的政策和干预只能在以下几个很有限的活动领域内实行：法律和秩序的维持，司法、税收及有关的人口登记和土地分配工作，以及对服兵役和劳役的劳动力的动员。由于地方官员自己不掌握强迫本地居民的武力，地方对政府政策的贯彻在很大程度上依靠县官与大批基层的胥吏和村长协商办理，后两种人既是国家的小雇员，又是地方社会的代表。这样做的目的是在京师颁布的政策和地方的可行性及承诺能力之间进行协调。过于高压的干预政策是完全不可能的。执行法律太严酷的官吏更可能遭到责难和惩处，而不是受嘉奖。
因此，协调和调节是整个行政体制中的关键。在中央政府中，强大的贵族集团中的既得利益者仍然几乎提供政府中的全部高级官员，所以皇帝要受到牵制，就像地方官员也被他施政的环境所牵制那样。
这种平衡并没有维持很久。太宗的军事野心推动他向中亚扩张，并且又企图收回汉代的满洲和朝鲜的领土。他的继承者高宗继续进行这些征讨；到了7世纪70年代，唐代已在波斯边境建立了它的保护国，占领了塔里木和准噶尔，并在朝鲜打垮了高丽，不过却未能如愿地把它并入帝国。由于这些征服活动以及需要建立长期的戍边部队以防御北方突厥族这个传统的敌人和新出现的搞侵略扩张活动的吐蕃国，唐朝亟需建造巨大而昂贵的防御设施。在国内，官僚机器不断扩大和日趋复杂。开支激增，有入不敷出的危险。税制受到了压力，政府不得不开征新课。
朝廷的政治平衡也被破坏。太宗有事必躬亲的行政作风，他与官僚集团树立的共同使命感，在他死后不久已不存在。继承者高宗是一个病夫，他日益受到其无情的武后的支配，后者在他死后控制了朝廷，最后在691至705年期间自立新朝，自己称帝（中国历史中唯一的女统治者）。其政制恐怕不像传统历史学家声称的那样混乱。但她的统治期在政治上引起了很大的变化。她的施政作风是专横高压，使用特务并不断进行清洗。她企图消灭李唐宗室的力量，使许多人被杀；她有意识地抑制王朝的主要支持者，即西北的世家大族。她使用任性和残暴的施政方法，破坏了官吏阶级的信心，并且给予她宠幸的一批批小人过分的权力。但出现了两个重要变化。第一，在以前的朝廷中作用甚小的出身于东部平原大族的官吏，现在开始担任高官，因而不同地区贵族集团之间的党争不再是政治中的主要因素。第二，从长远观点看更为重要的是，一批通过科举考试进入仕途的官僚精英开始在最高的宫廷机构中任职。①
科举制不是她的创造。它始于隋，并在初唐小规模施行。武后本人通过考试吸收的人较少。新形势之出现，部分是由于已经出现一批经过考试任职的官员，他们已有担任高官所必需的高龄和资历。此外，她本人似乎有意识地选拔中举士子担任朝廷的“清望官”（机要的谘询和审议之职），这些职务是由低级人员担任的。中式士子开始被起用为官僚集团中的一批精英，他们有希望青云直上并可长年累月在中央政府中供职。这些人大部分出身贵族，有的来自一直控制朝廷的“全国性贵族”中的高门大户，有的来自有同样悠久历史的地方望族中的小“州县贵族”。官僚集团中由此产生的紧张对立，与其说是像陈寅恪提出的那种阶级出身不同的结果，不如说是官僚结构内对立的职能集团的分歧的产物。
当武后在705年垮台和唐中兴时，政府到处呈现紧张的征兆。但没有立刻进行补救，因为武后的继承者中宗证明是一个无能的统治者，受皇后韦氏的控制；而韦后与其亲属进行大规模的贪污活动，通过公开卖官鬻爵来扩大官僚集团。
在玄宗（713—755年）统治时期，王朝又处于坚强的领导之下，国家高度繁荣，文化辉煌灿烂，因此这一时期成为中国历史中的几个盛世之一。但在他执政期间，因以前几十年的危机而必须进行的改革造成了一系列意义深远的变化，它们即将激烈地改变中国的历史进程。①
在中央政府内部，自隋代传下来的门下、中书和尚书三省之间精心安排的权力平衡和职能分工遭到了破坏。在前几代作为皇帝的非正式谘询机构的庞大的宰相集团，这时的人数减到四人以下，他们兼有制订政策和最高行政长官的大权。门下省和中书省合而为一，成为代替两者制订政策和草拟法律的单一机构。尚书省单纯地成为政府的执行部门，它的首脑不再是宰相，也不参与对政策的磋商。这样，宰相们行使近乎独裁的大权的道路被打开了。②
皇帝不再定期与大批大臣商讨政策，开始越来越依靠从集贤院和翰林院等文士荟萃之地出身的一批批年轻低级官员来帮助他起草文件和拟订政策。他还开始使用宦官做他的私人代理人，以绕过正规的行政手续。这些发展开始破坏正规官僚体制的权力和影响，打破日常政务的有条不紊的秩序，制造皇帝与官吏之间的鸿沟；随着玄宗日益倦于政事，转而沉溺于宗教生活和寻欢作乐，这一鸿沟就加大了。
另一大变化是成立专司官署来解决紧急的行政问题，特别是财政问题。这些机构不编入正规的官僚组织；它们的掌管大臣拥有大权，能雇用大批人员，其中许多人还是专家。结果官僚集团内专业化和职业化日益发展，这就侵蚀了原来的信念，即认为官僚只须接受无官不会做的通才训练，而让下属去搞专门技术。①
财政制度的广泛变动还与原有的统一行政的思想背道而驰。新税按纳税人的财富分级征收，除了纳税人拥有的国家分配土地以外，还考虑他们的财产。地方的收入有了定额规定，以避免旧制中集中和复杂的会计手续。币制被改革，运送华中和华南收入的运输系统被改造。这些变化破坏了过去传下来的简单的财政制度的基本原则。②
同时，防御强大而机动的敌人的需要促使政府放弃了军队大部分是自给的旧的民兵制，而代之以长期服役的职业军队。他们大部分驻守在边境的各常备军中，这些常备军在节度使统辖下组成强大的地方藩镇。节度使对边境某一战略防区全面负责，这样他们才能比中央指挥的体制更迅速有力地对外来的攻击作出反应。在这一方面，新体制是成功的，但它几乎使全部军事力量集中在少数边境将领之手。同时，民兵的腐败使中央政府只有很少军队可资调遣。
755年安禄山叛变。此人为一个具有突厥和粟特混合血统的武将，并控制着东北三镇。安禄山死后叛乱还在继续，一直到763年才最后被平定。中国最富饶、生产力最高的河北道和河南道的大片地区遭受破坏，人口减少。战乱扩大到长江下游和汉水流域。到叛乱平息时，中国人已放弃了南满的立足点。整个西北（今甘肃）陷于吐蕃人之手，因为唐朝的边防军已被撤回保卫京师。但是，叛乱引起的最重大的长期性破坏却是中央政府权威的严重丧失造成的。①
在大力镇压叛乱的过程中，藩镇制的实行已扩大到全帝国，于是产生了新的一级地方政府。不像旧的州治，这些地方政府往往是能独立生存的单位，还能严重地威胁中央的权力。北方的有些藩镇能自行招兵买马，河北的某些藩镇甚至委给归顺的叛将指挥，处于半自治状态，它们不向京师上缴税收，自行任命官员，并宣称有权世袭其节度使之职。这些是极端的例子，但要求地方自治和地方特殊化的力量到处在明显地发展。刚从叛乱中挣扎生存下来的中央政府被迫将大部分责任交给地方，以求保持帝国的统一。
结果出现了一系列的制度变化，它们标志着中国行政的一个时代的结束。与各个地区的妥协是非常复杂的事，因为它们的力量、独立程度和内部组织大不相同。在780年前，被若干权力很大的宦官、一个专横的宰相和一批极有权势的财政专使败坏和控制的中央政府对这一局势无能为力。后来，新帝德宗（780—805年）试图在最重要的税收和军事方面纠正这种状况，办法是与地方达成协议，让各地同意向中央缴纳总的税收定额，但征税的具体办法则由地方当局决定。结果是令人眼花缭乱的多样化的局面。税率各地不同，因此再也没有“全国”一致的税制可言。同样，在其他领域也出现了各搞一套的局面。
德宗的政策以及试图促使地方削减其军队的活动在东北激起了新的叛乱（781—785年），叛乱几乎再次摧毁王朝，结果相持不下。①但在宪宗时期（805—821年），中央政权终于在很大程度上又树立了权威；除了河北两三个自治程度最高的镇以外，它把镇的制度纳入了官僚体制之内。②
但是，8世纪后期出现并正式表现于780年财政安排中的行政多样化依然存在。对地方行政各行其是的这种默认使法典中法律的地位和重要性发生了激变，有些日本学者指出这一变化是政治史的一个重要转折点。③在737年前，整个法典的法律——律、令、格、式——大致每隔15年就要修改一次以适应形势。叛乱爆发后，唐令中涉及人口登记、土地、税赋、劳役、兵制和地方行政细节的规定已经过时，因为这些制度或者已经作废，或者随着人口的大规模迁移及正规户籍登记制的破坏而不得不被放弃。在记载令的典籍中依然保留了这些规定，例如土地分配的规定又载于两个世纪后的《宋刑统》中，但它们与实际情况已毫无关系。但是，还没有全面修改整个法典的企图。即使先在8世纪70年代，然后在宪宗时期，中央政府在与地方的斗争中确实恢复了权威，但它颁布新修法典之举并不表明它拥有新的权力，而以前的唐代诸帝都是以此来宣称新政体的正统性的。企图对诏令形式的大量法律加以合理化的唯一活动是时不时地编纂其本原归诸于737年法典化的律、令、格、式的《格后敕》。④
这样，在755年以后唐政府不但放弃了用于全帝国的统一规定和措施的想法，承认了行政的巨大差异性和多样化，而且还放弃了这种统一和通用的规定和程序应该体现在适用于全帝国的一整套中央编成的法典化律令中的原则。再也没有一套行政法能具有初唐法律的那种绝对权威，而且中央政府承认它再也不可能取得这种统一的准则了。
安禄山之乱以后若干年的地方割据和地方自治产生的影响，其