剑桥中国史 [1083]
名流领导的议会运动在农民中也不受欢迎。从一开始，地方自治在县一级显然不可能在民众中组织起支持者。相反，在许多地区，还偶尔发生民众的暴力事件，以之作为对那种被视为仅仅是名流另一种投机活动的反应。尤其是民众对新式学校泄愤。这些新式学校比传统学塾花费超出甚多；其经费必须以日常零售商品消费税和土地附加税的形式从平民中筹集。由于新式学校和传统学塾相比，农民更难进入，所授科目对他们又不太有用，新式学校被理所当然地视为征税于民而无利于民。民众忿怒的另一个目标是地方自治机关本身；有的项目，如为造选民名册而进行人口调查，使民众害怕是征收人头税的前奏。普遍以地方寺庙充当学校或自治机关之用，触犯了民众的宗教情感。自治运动早期接二连三地引起骚动，导致纵火焚烧新式学校和自治运动领袖的住宅。地方名流使自己陷入一种境地，即看来是最进步的改良与发展计划，却被视为经济上的剥削和文化上的触犯。①自治正迫使改良派的名流与保守的农民进一步分开，而不是创造出一种由名流领导和民众支持的充满活力的地方政治。县级名流上下都无同盟者，既不大可能从下而上地改革中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争。②
① 伊懋可；《集镇与水道：从1480年至1910年的上海县》，载史坚雅：《中华帝 国晚期的城市》，第441—473页。关于地方名流积极参与的兴起，见本书第 1章《清代权力机构的失衡》与《名流积极精神的兴起》两节。
② 《嘉定县续志》，卷 1，第 4—5叶。
① 伊懋可：《上海的行政，1905—1914年》，载伊懋可和史坚雅编：《两种社会之 间的中国城市》，第240—250页。雪莉·S.加勒特：《商会与基督教青年 会》，载同书，第218页。今堀诚二：《北平市民的自治机构》，第23—24页。
② 《财政说明书》，20卷。刘善述：《自治财政论》，第25页。孔斐力：《中华民 国的地方税收与财政》，《远东研究中心论文选》，第3集（1978—1979年），第 100—136页。
① 张玉法：《中国现代化的区域研究:山东省，1860—1916》，第458—459页。 关于士绅卷入地方税收，见孔斐力：《中华民国的地方税收与财政》。
② 见《剑桥中国史》第10卷，第9章，《长江下游的战后问题》，刘广京著。
① 黄遵宪：《在南学会上的讲话》，载《湘报类纂》，第307页以下。对地方行政 的评论追溯到清初顾炎武和黄宗羲的论著，在19世纪末，日本和中国学者都 研究这些论著。见乔舒亚·A.福格尔：《政治与汉学：内藤湖南（1866—1934 年）个案》，第182—190页。
② 闵斗基：《清代封建论之近代变形》，见《中国近代史研究》，第228—273页。 孔斐力：《民国统治下的地方自治：控制、自治和动员问题》，载魏菲德和卡 罗林·格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第272—276页。
① 孔斐力：《晚清关于政体的种种见解》，《远东研究中心论文选》，第4集 （1979—1980年），第10—16页。
① 地方志中有很多资料谈到地方名流进入县教育系统的情况。例如，见《完县新志》，1933年版，第3卷，第8—9页，第4卷，第37页以下。另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913年》，特别是第4章。关于直隶，见理查德·A.奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约翰编：《19世纪中国之改革》，第231—240页。
① 见《剑桥中国史》，第11卷，第563页，M.巴斯蒂-布律吉埃所著；及同书， 第12卷，第721—825页，白吉尔所著。
② 芬彻：《中国的民主》，第104页。宪法起草局有关地方自治的工作纪要，刊 载《大清光绪新法令·宪政》，第2卷，第44—62页。又见孔斐力：《民国统 治下的地方自治》，（见注8）。比较《剑桥中国史》，第11卷，第7章，市吉宙三著。新志》，1933年版，第3卷，第8—9页，第4卷，第37页以下。另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913年》，特别是第4章。关于直隶，见理查德·A.奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约翰编：《19世纪中国之改革》，第231—240页。
① 肖邦齐所作的浙江个案研究，指出这类机构的发展在先进地区和落后地区的 差距：《中国名流与政治变革：20世纪初期的浙江省》，第31—33页。关于山 东和江苏自治机构的详细情况，见张玉法和王树槐的论文，载《中央研究院 近代史研究所集刊》，第6集（1977年6月），第159—184、313—328页。
② 《大清光绪新法令》，第45页。
① 芬彻：《中国的民主》，第112、223页。
① 参阅《剑桥中国史》，第12卷，第4章，P.E.扬所著论袁世凯独裁的段落。
② 肖邦齐：《中国名流与政治变革》，第31—34、186—190页，和各处。
① 参阅本书第6章（比昂科著）。
② 王树槐：《清末江苏地方自治风潮》，《中央研究院近代史研究所集刊》，第6集 （1977年6月），第319—327页。马飞文：《川沙的地方自治与当地民众，1911 年》，《远东研究中心论文选》，第1集（1975—1976年），第47—84页。罗克 珊·普拉兹尼阿克；《中国农村的社会与抗议：辛亥革命前夕的抗税与县乡政 治》（加利福尼亚大学戴维斯分校，博士学位论文，1981年）。
区域政体
从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一些改组地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，这类活动首先在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西省的军阀领袖阎锡山的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以便更好地控制山西。省里的这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大可能很重视民众动员或参与。尽管这种计划无不冠以“自治”的美名，但是实际重点却完全在另外的方面。
山西计划
由山西督军阎锡山在1917年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，官僚政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终成为民国时期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，两者的意图都是保守的：第一，袁世凯（在1913—1914年）取消县和省的自治，接着推行区的地方行政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规模相同的单位。根据袁世凯1914年的计划，这些区由任命的区长管理，区长实质上是县政府的助手。区被阎锡山采纳作为县与村的桥梁；每县三至六个区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作用。第二，阎锡山利用乡绅想通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与的传统。
山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后来在20世纪20年代末和30年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。翟城米氏家族积极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇为模范镇，后来该县本身又为模范县。孙纯斋于1914年任定县知事。两年后他被阎锡山选为山西省省长。不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上的独特经验，他抓住这个机会力促他的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的行政体制仍然是阎锡山实行地方控制的基本战略。①
阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府1914年颁布的地方自治章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省的政治活动，因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对地方财源的控制权。袁世凯废除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，难与标准的集市乡镇一致）。它的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易作出反应。①新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不能独立地主动行事。一份1922年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。
山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。②
就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲监视系统的翻版而已。
在这方面，阎锡山的村制是20世纪把整个征税责任确定在村，从而加强村作为政治行政单位做法的一个例子。成问题的特别税以“摊款”闻名，这是为满足政府不断扩大的需要而向地方社区特别征收的。摊款最初是一种支付巨额的庚子赔款的方法，但后来成了为省及地方政府的现代需要，特别是军事需要而筹款的通行方法。阎锡山在建设军队方面的成功，多归因于他卓有成效地由村经办摊款向地方社区征税。这显然是他的